LSS och myndigheters maktutövning 2015-01-31 FUB Västerbotten och FUB Umeå Med dr Barbro Lewin, funktionshinderforskare, anknuten till nätverket Centrum för forskning om funktionshinder, Uppsala universitet Barbro.Lewin@statsvet.uu.se Lewin 2015

Lewin 14

Mina olika ”hattar” Anhörig Medlem i FUB Idépolitiskt aktiv i RiksFUB som funktionshinderforskare Socialstyrelsens etiska råd Lewin 15

Presentation av pågående forsknings- och utvecklingsprojekt Att få och få behålla LSS-insatser. En genomförandestudie i Uppsala Fokus på rättssäkerheten i myndighetsutövningen Om hur jag hittills jobbat och tänker jobba fortsättningsvis Preliminära resultat Lewin 2015

Fyra teman för presentationen Bakgrunden till projektet Rättssäkerheten i myndighetsutövningen vid LSS-ärenden Några preliminära resultat Projektet framöver Lewin 14

1. Bakgrunden Kalla fakta Avslag till varje pris i TV4 10 november 2013 blev den tändande gnistan Idépolitiskt arbete i RiksFUB och i Uppsala Frustrerande kontakter efter min bok För din skull, för min skull eller för skams skull? Om LSS och bemötande (2011) Utredningar och avslagsbeslut som verkade ha olika brister i rättssäkerheten LSS 20 år – började fundera på hur myndighetsutövningen ser ut. Presentation av preliminära resultat Lewin 2015

Uppföljning av tidig utvärdering Uppföljning av Funktionshinder och medborgarskap (Avhandling 1998). Fokus på politik och reformförverkligande Slutsats då: Kommunpolitiker vill inte ha LSS, handläggarna förstår inte vitsen med LSS (vill hellre använda SoL), medborgarna kan inte bevaka sina rättigheter Lewin 2015

De politiska intentionerna bakom LSS Ur SOU 1991:46 Handikapp Välfärd Rättvisa: Ideologin bakom LSS “Våra förslag handlar inte om förmåner eller välgörenhet. De beskriver i stället nödvändiga och självklara verktyg för att göra målen om full delaktighet och jämlikhet möjliga att förverkliga. När enskildas utgångslägen är olika till följd av funktionsnedsättningar måste skillnader i förhållande till andra människors villkor kunna beskrivas. Men det behövs också en kunskap om hur skillnader kan överbryggas, utjämnas och/eller kompenseras. Viktigast är dock den målmedvetenhet som omsätter kunskapen i praktisk och solidarisk handling.” Lewin 15

Kortversionen av LSS: LSS är en ”hyperindividualistisk möjlighetslag” Rätten att leva ett liv som andra med delaktighet i samhällslivet efter sina egna förutsättningar Rätten till inflytande vid både behovsbedömningen och utförande har svenska folket genom riksdagsbeslut tillerkänt människor med svåra funktionshinder Lewin 14

Dagens verklighet LSS fyllde 20 år 2014 – ros och ris Mycket är bra Hälsan tiger still – bra personal, det mesta funkar Men kompetensutveckling behövs – inga regeringspengar till LSS-personal Rapport 2013 om utvecklingen från Riksförbundet FUBs LSS-kommitté http://www.fub.se/sites/www.fub.se/files/bilagor/lss_rapport_fran_lss_kommitten.pdf Bygger främst på Socialstyrelsens rapporter Lewin 14

Några exempel på resultat från kommunerna: Verkställigheten Neddragning av kostnader för insatser Samlokalisering med äldreboenden, även samma personal Ökat antal boenden i bostad med särskild service Den funktionshinderpolitiska principen om den lilla gruppen upprätthålls inte Lewin 14

Några exempel på resultat från kommunerna: Myndighetsutövningen Gemensamma värdegrunder för LSS och SoL Begränsande riktlinjer Handläggare följer inte upp beslut Gynnande beslut ändras utan att behov ändras Minskning av insatsen ledsagarservice Den funktionshinderpolitiska principen att man inte ska ha merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning upprätthålls inte T ex resor till daglig verksamhet, omkostnader för ledsagare Lewin 14

Hur ser det ut idag när ideologin möter verkligheten? Redskapet finns Mycket kunskap finns om livssituationen Mycket kunskap finns om tillämpningen under 20 år Men – hur är det med målmedvetenheten? Lewin 15

Det verkar finnas en misstro och bristande tillit till myndigheterna Kalla Fakta 10 november 2013 väckte insikten hos många att det finns stora problem i myndighetsutövningen Finns viljan hos inblandade aktörer att förverkliga LSS fina intentioner? Lewin 15

Vi väntar på rapport från Socialstyrelsen i februari Regeringsbeslut 2014-01-09: Uppdrag att kartlägga och analysera vissa insatser i LSS Ledsagarservice, avlösarservice, korttidsvistelse, bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt LSS Regionala skillnader i utformningen Riktlinjer Lewin 15

”Tidigare var vi snällare” Vad är det som har hänt efter 20 år med LSS? Föreläsning vid jubileumskonferens 10 april 2014 i riksdagens förstakammarsal Underlag: http://www.fub.se/sites/www.fub.se/files/bilagor/lewin_lss20_tidigare_var_vi_snallare.pdf Avslutande fråga: Vilka aktörer kan vi hoppas på? Handläggarna? Kommunpolitikerna? Rikspolitikerna? Medborgarna själva? Min inställning: I väntan på (eventuella) initiativ till återupprättande av LSS måste vi lita till oss själva! Lewin 15

2. Rättssäkerheten i myndighetsutövningen vid LSS-ärenden Projektet handlar om att få och få behålla LSS-insatser Myndighetsutövning Rättssäkerhet Lewin 2015

Definition av myndighetsutövning Ur den tidigare Förvaltningslagen från 1971 (SFS 1971: 290). Samma innebörd i den nu gällande FL: Utövning av befogenhet att för en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande Lewin 2015

Myndighetsutövning handlar om makt och beroende i det offentligas bemötande av enskilda medborgare Rättigheter enligt LSS förmedlas genom kommunala handläggare på delegation eller av grupp politiker LSS ger rätt till ett personligt, individuellt anpassat stöd för att möta sociala behov och önskemål Behovskedjans sju länkar i min avhandling Funktionshinder och medborgarskap (1998) Även rapporten LSS-uppföljning i Uppsala 1999 (Lewin) Ingen länk får brista Lewin 2015

Behovskedjans sju länkar Svårigheter i den dagliga livsföringen Upplevda behov av samhällsstöd Ansökan om samhällsstöd Handläggning Myndighetsbeslut Verkställighet Nyttjande av samhällsstöd Lewin 2015

Det verkar finnas problem när LSS rättigheter ska förmedlas till enskilda av kommuner och Försäkringskassan LSS-reformens förverkligande förutsätter att det är LSS som styr myndighetsutövningen (den parlamentariska styrningskedjan) Myndighetsutövningen måste vara rättssäker: Att medborgarna uppfattar hela handläggningsprocessen som rättfärdig och korrekt (legitim) oberoende av om beslutet är gynnande eller ej Lewin 2015

Projektet har medborgarperspektiv på myndighetsutövning och rättssäkerhet Nedifrånperspektiv på myndighetsutövning och rättssäkerhet (medborgarperspektiv) Andra perspektiv: Administrativ rättssäkerhet – fokus på likabehandling, enhetlighet, likställighet o likartade begrepp ( t ex Försäkringskassans Vägledning för assistansersättning) Lewin 2015

Uppföljning av LSS-reformen i en medelstor kommun - Uppsala Vetenskapligt: Utgår från min avhandling Funktionshinder och medborgarskap (1998). En tidig utvärdering, fokus på styrning Rapporter från senare rapporter – egna och andras Lewin 2015

Uppgift: Att läsa utredningar och beslut med ”rättssäkerhetsglasögon” Rättssäkerheten som verktyg (min erfarenhet som anhörig och medlem i FUB, min kunskap om LSS-reformen och dess tillämpning, genomläsning av olika vetenskapliga rapporter om hur man kan se på rättssäkerhet vid LSS-tillämpning) Lewin 2015

Exempel på andras forskarrapporter Therese Bäckman: Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet – för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS (2013) Lennart Erlandsson: Legalitetsprincipen och LSS (2009) Rätt, norm och tillämpning. En studie av normativa mönster vid beslut enligt LSS på tre arenor (2014) Lewin 2015

Rättssäkerhet handlar om många olika värden En del gäller myndighetsutövning i allmänhet Formella rättssäkerhetskrav: Lagenligheten (legaliteten) är ett överordnat begrepp. Framgår av Grundlagen. Skydd mot godtycklig maktutövning Andra formella krav är förutsebarhet, objektivitet (saklighet och opartiskhet), likabehandling Att fundera på i projektet: Är samtliga krav lika viktiga för funktionshindrade medborgare och deras anhöriga? Hur anser de att handläggningsprocessen ska se ut? Lewin 2015

LSS ställer inte bara formella krav på myndighetsutövningen Välfärdsstatliga mål, värden och principer ska också styra arbetssättet (materiell rättssäkerhet): T ex FN-konventionen, Förvaltningslagen om service- och informationsskyldighet (FLs ”hjälpande hand”) De står inte om i LSS I Socialstyrelsens Handbok för dokumentation och handläggning står om Allmänna förvaltningsrättsliga regler och principer Lewin 2015

Fortsättning ytterligare krav Myndighetsbeslutet (behovskedjan steg 5) måste också vara ändamålsenligt och godtagbart (substantiell rättssäkerhet): Så att de sjätte och sjunde stegen i behovskedjan blir uppfyllda: Verkställighet Nyttjande av samhällsstöd Är det beslutade stödet ändamålsenligt för att tillgodose behov och önskemål så att kvalitetskravet goda levnadsvillkor uppfylls? Dvs se framåt Lewin 2015

En omsorgsfull handläggning enligt LSS kräver att samtliga rättssäkerhetskrav är uppfyllda Lewin 2015

Projektets avgränsningar Tidsperioden 2010-2014 Ärenden från personer som vänder sig till mig inför överklagande Insamling pågår Enbart personkrets 1 och 2 (hittills) Följande LSS-insatser (hittills): Ledsagarservice och kontaktperson som upphör Avslag på ansökan om personlig assistans enligt LSS Lewin 2015

3. Preliminära resultat. Några exempel på olika rättssäkerhetsproblem LSS-ärenden handläggs enligt SoL Begreppet Goda levnadsvillkor används på fel sätt Den förvaltningsrättsliga principen om gynnande besluts negativa rättskraft tillämpas inte. Den innebär att om inte lag eller andra omständigheter ändras kan inte heller ett gynnande beslut ändras Lewin 15

Om att LSS-ärenden handläggs enligt SoL. Hur kan det uppmärksammas? 7 § LSS Personer som anges i 1 § har rätt till insatser i form av särskilt stöd och service enligt 9 §, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. (OBS utelämnat om daglig verksamhet bara för pk 1 och 2). Steg 2: Att ha behov av sådan hjälp Steg 3: Förutsättning för LSS-insats att behovet faktiskt inte tillgodoses på annat sätt Lewin 2015 har

Steg 1: Personkretsbedömning För FUB: Personkretsarna 1 och 2 Diagnosstyrda Personkretsbedömning (oftast) efter professionella utlåtanden OBS personerna i projektet är redan bedömda att tillhöra personkrets 1 och 2. De har alltså passerat det första nålsögat och deras behov kan bedömas enligt steg 2 och 3 Lewin 2015

Steg 2: Att ha behov av sådan hjälp Vem äger behovet? Den enskilde beskriver behov och önskemål Handläggaren bedömer om behovet är sådant att en LSS-insats skulle vara ändamålsenlig för att möta behovet Beaktas den enskildes inflytande enligt LSS 6 § LSS? Samt många uttalanden om önskemål i Prop 1992/93:159? Preliminärt resultat: Den enskildes röst hörs inte Legaliteten kan ifrågasättas Lewin 2015

Steg 3: Förutsättning för LSS-insats att behovet faktiskt inte tillgodoses på annat sätt Innebörden enligt ett LSS-tänk, till skillnad från SoL-tänk: att behov och önskemål faktiskt är tillgodosedda så att den enskilde kan förvänta sig att uppleva goda levnadsvillkor genom insatsen Preliminär resultat: T ex bedöms behov (av sökt personlig assistans enligt LSS) faktiskt vara tillgodosett genom hemtjänst Legaliteten kan ifrågasättas eftersom inte LSS styr handläggningen Lewin 2015

Begreppet Goda levnadsvillkor är ett individbaserat kvalitetsbegrepp Goda levnadsvillkor enligt LSS är ett kvalitetsbegrepp som skiljer sig från en skälig levnadsnivå enligt SoL Det är relaterat till den enskildes upplevelse av stödet (7 § Avsnittet Rätten till insatser): Rätten att man genom stödet upplever sig kunna leva som andra med delaktighet i samhällslivet (individmålen) Huvudmannen kan inte garantera att den enskilde faktiskt upplever goda levnadsvillkor genom stödet, men har skyldighet att skapa förutsättningar för goda levnadsvillkor genom verksamhet av god kvalitet (6 §) så att individmålen uppnås (5 §) Lewin 2015

Felaktig användning av kvalitetsbegreppet goda levnadsvillkor Preliminärt resultat: Bedömningar att behov tillgodoses av givet stöd Att goda levnadsvillkor uppnås utan stöd Lewin 2015

Om inte lag eller andra omständigheter ändras kan inte heller ett gynnande beslut ändras Den förvaltningsrättsliga principen om gynnande besluts negativa rättskraft Preliminärt resultat: Det verkar vara en tendens att personer efter många års ledsagarservice och kontaktperson förlorar dessa insatser utan att lag eller omständigheter ändras Det kanske kan löna sig att söka på nytt. Framgång i kammarrätten Lewin 2015

En preliminär slutsats: LSS verkar inte vara en levande lag för handläggarna Vattentäta skott mellan behovsredovisning och bedömning Lagtext och utdrag ur LSS-propositionen redovisas men verkar inte användas vid bedömningen av behov och rätt till insats Förutsebarheten saknas också i de fall där motiveringen inte utgår från bedömningen Lewin 2015

En preliminär slutsats: Rättslösa rättighetsbärare när LSS inte styr myndighetsutövningen För att kunna förverkliga reformen måste handläggarna ha kunskap om och förståelse för LSS värdegrund och vad Förvaltningslagen kräver av service- och informationsskyldighet men även vilja och förmåga (genom styrning från högre tjänstemän och politiker) att lyda LSS Lewin 2015

4. Projektet framöver En första presentation av projektet i Uppsala 27 januari för FUB, Autism och Aspergerföreningen samt övriga intresserade Gemensamt forsknings- och utvecklingsprojekt i syfte att stärka rättssäkerheten i LSS-tillämpningen i Uppsala Bjuda alla som är berörda av LSS att samverka i olika delar av projektet: funktionshindrade, anhöriga, handläggare och personal i verksamheter, facket, tjänstemän och politiker Lewin 2015

Några länkar till mer av Barbro Lewin Intervju om boken För din skull, för min skull eller för skams skull. Om LSS och bemötande: http://folkbildning.net/amnen/funktionsnedsattning/allmant/vitsen-med-lss/ Unt-artikel: http://www.unt.se/asikt/debatt/inkompetens-utan-lagstod-3397550.aspx Underlag föreläsning 10 april LSS20: http://www.fub.se/sites/www.fub.se/files/bilagor/lewin_lss20_tidigare_var_vi_snallare.pdf Hela konferensen: http://www.assistans.tv/lss20/3070-lss20-barbro-lewin-del-1.html Almedalen 2014. 20 år med personlig assistans. Blev det som vi tänkte oss? https://www.youtube.com/playlist?list=PL-P2_OMSfBELbPvBV8G4nRF0JeHClkkvp RBU-konferens: http://www.rbu.se/nyheter/material-fran-konferensen-pesonlig-assistans På nätet också en hel del intervjuer om t ex personlig assistans Lewin 2015