Bättre vård och stöd för individen Om ansvar och tvång i den svenska missbruks- och beroendevården En diskussionspromemoria Gerhard Larsson Regeringens särskilde utredare 18 januari 2010

Utredningens avsiktsförklaring Stärka individens ställning och förbättra tillgängligheten till kunskapsbaserade insatser för personer med missbruk eller beroende av alkohol, narkotika, läkemedel eller dopningsmedel som är i behov av vård och stöd samt för personer som har riskabel konsumtion. Utredningens utgångspunkt är vidare att missbruks- och beroendevården ska vara frivillig, men att vård utan samtycke i vissa undantagsfall ska kunna ingå som en länk i en sammanhängande vårdkedja.

Uppdraget Se över den samlade svenska missbruks- och beroendevården med målsättningen att skapa en kunskapsbaserad vård som utgår från individens behov. Ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar kan tydliggöras och överväga behovet av att förändra ansvarsfördelningen mellan huvudmännen.

Det betyder att det för första gången anläggs en helhetssyn på … Riskbruk, missbruk eller beroende av alla de fyra psykoaktiva substansgrupperna: alkohol, narkotika, läkemedel och dopningsmedel. Samhällets insatser. Kommunernas och landstingens samt statens (kriminalvården och tvångsvården enligt LVM) samt privata och ideella aktörers roll.

4 + 1 lagstiftningar Socialtjänstlagen (SoL) Lagen om tvångsvård av missbrukare i vissa fall (LVM) Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) Lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) Lagen om omhändertagande av berusade personer mm (LOB)

Nuvarande ansvarsfördelning Kommunen (socialtjänsten) vård och behandling samt boende, sysselsättning, försörjning. Landstingen (hälso- och sjukvården) medicinska (psykiatriska) insatser, bl. a. abstinensvård, läkemedelsbehandling, tvångsvård av samsjukliga (LPT) m.fl. Staten Kriminalvården: vård av intagna med missbruk Statens institutionsstyrelse: tvångsvård (LVM och LVU) Polisen: omhändertagande berusade personer (LOB)

Diskussionspromemorian tar upp: Missbrukssituationen i Sverige Internationell utblick Två centrala frågor Det fortsatta utredningsarbetet

500 000 har missbruk eller beroende 80 000 alkoholberoende 300 000 skadligt bruk av alkohol 29 500 tungt narkotikamissbruk 250 000 tillvanda eller beroende av läkemedel 10 000 frekventa användare av dopningsmedel

Missbrukets konsekvenser 2 200 alkoholrelaterade dödsfall per år. 400 narkotikarelaterade dödsfall per år. 8 av 10 våldsbrott begås under påverkan. 60% inom kriminalvården har drogproblem. 17-18 miljarder i utgifter enbart för kommuner och landsting för vård per år för missbruk. Därtill stora socialförsäkringskostnader och kostnader för arbetsgivare för missbruksrelaterad ohälsa (beräkning pågår). Vi beräknar också de samhällsekonomiska kostnaderna, vilka är i intervallet 30 till 120 miljarder per år.

Några karakteristiska av idag Gällande lagar utformades för 20 till 30 år sedan. Varierande huvudmannautbud med olika regionala och lokala organisatoriska lösningar. Nationella riktlinjer för första gången under införande. Jämfört andra vårdområden relativt stort inslag av privata och ideella utförare. Regionala samarbetslösningar med varierande effekt. Engagerad personal. Ökat fokus på kunskapsbaserad vård.

Min problemanalys visar på fyra områden som behöver utvecklas i den svenska missbruks- och beroendevården Individens ställning och tillgänglighet Kompetens och kvalitet Ansvar och huvudmannaskap Vård och behandling under tvång

Mer om 1: Individens ställning och tillgänglighet Många personer med missbruk eller beroende är inte kända inom vården och får inte hjälp. Screening och uppsökande verksamhet i syfte att upptäcka och tidigt intervenera mot problem är alltför begränsad. Utbudet är för litet inom centrala delar av vårdkedjan, t ex tillnyktringsverksamhet, abstinensvård, boende och sysselsättning. Stödet till gravida, barn och närstående är ofta underutvecklat. Vården varierar mycket mellan olika kommuner och landsting, utan tydlig koppling till variationer i missbrukssituationen och behovet av vård och stöd.

Mer om 2: Kompetens och kvalitet Inom vissa verksamheter saknar personalen särskild utbildning för arbetsuppgifterna. Grundutbildningar för centrala yrkesgrupper (socionom, sjuksköterska, psykolog, läkare) har begränsade inslag om missbruk och beroende. Möjligheten till kompetensutveckling är begränsad. Utredning och bedömning sker inte tillräckligt systematiskt (ASI, DOK) och överförs ibland inte mellan huvudmännen. Uppföljning av effekt och effektivitet sker sällan. Evidensbaserade metoder saknas inom vissa områden (ex. cannabis, amfetamin) och vissa metoder används inte av ideologiska skäl. Bemötandeproblem finns i olika former.

Mer om 3: Ansvar och huvudmannaskap Otydligt ansvar begränsar utbudet. När kommuner och landsting tvistar om vem som har ansvaret kan utbudet begränsas eller helt utebli. Huvudmännen uppfyller inte sitt formella ansvar. Olika kommuner och landsting tolkar och utför sitt uppdrag inom missbruks- och beroendevården olika. Samordningen av kommunernas och landstingens insatser (samtidigheten) för personer med komplexa behov brister, till exempel för personer med samsjuklighet. Kontinuiteten i vården och stödet för personer med långvariga problem brister. Ofta uppstår problemen i övergångarna mellan olika huvudmäns ansvarsområden.

Mer om 4: Vård och behandling under tvång Ojämn användning av LVM över landet medför rättsosäkerhet för individen. Samsjukligas behov tillgodoses inte inom vare sig LVM- eller LPT-vård. Behandlingsinnehållet brister även för andra grupper, t ex för personer med opiatmissbruk. Samspelet mellan tvångsvård och den efterföljande frivilliga vården fungerar dåligt.

Vår internationella utblick – vem ansvarig? Delat ansvar för missbruks- och beroendevården mellan självständiga huvudmän är ovanligt. Vanligast är att ansvar och finansiering samlas hos en huvudman, men inom ramen för detta finns ofta en rik variation av utförare. Flertalet länder har definierat och organiserat området som ett ansvar för sjukvårdshuvudmannen. Gränsen går vid ”social inclusion” som ligger under kommunens ansvar.

Vår internationella utblick – förekomst av tvång De flesta länder har någon form av tvångsvård med antingen straffrättslig eller civil (medicinsk eller social) reglering. Tvångsvårdtiden varierar med syftet: från akuta avgiftningar (kort vårdtid) till rehabilitering (lång vårdtid). Majoriteten av länderna har möjligheter till medicinskt eller psykiatriskt tvång. Våra nordiska grannländer har även möjligheter till tvång inom det sociala regelverket, men tillämpar det inte alls eller i begränsad omfattning. Tvångsvård inom straffrätten ökar och trenden är att vård ges i stället för brottspåföljd inom kriminalvården.

Två centrala frågor (= 3 och 4 ovan) prövas i Diskussionspromemorian: Den första gäller kommunernas och landstingens framtida ansvar för missbruks- och beroendevården samt ansvarsfördelningen mellan de två huvudmännen Den andra gäller tvångsvårdens roll och funktion i vårdkedjan för personer med missbruk eller beroende. Därutöver vill utredningen få synpunkter på vår beskrivning av missbrukssituationen och missbrukets skadeverkningar i landet.

Vem gör vad i framtiden? Min bedömning: Problemet med det nuvarande delade ansvaret mellan främst landsting och kommuner motiverar en förändring av huvudmännens ansvar för missbruks- och beroendevården. Detta för att möta dagens och morgondagens behov av tillgänglighet och skapa förutsättningar för adekvata vård- och stödinsatser i rätt tid till personer med missbruk eller beroende.

I vårdkedjan kan fem centrala delar urskiljas: Upptäckt och tidig intervention Tillnyktringsverksamhet Abstinensvård Behandling och stöd Utredning, bedömning, planering, uppföljning Tre möjliga ansvarsmodeller!

Modell 1a Tydligare, delat ansvar Kommunernas och landstingens ansvar för de fem centrala delarna i vårdkedjan (upptäckt och tidig intervention, tillnyktring, abstinensvård, behandling och stöd, samt utredning, bedömning, planering och uppföljning) tydliggörs genom lagstiftning. Ansvaret kan endera tydliggöras genom tillägg i SoL och HSL eller genom införandet av en särskild missbrukslagstiftning.

Modell 1b Vårdgaranti för bättre tillgänglighet till vård och stöd Utredarens bedömning: Det bör utöver ett tydliggörande av ansvaret för centrala delar i vårdkedjan (Modell 1a) införas en vårdgaranti som ger individen rätt till utredning och bedömning och insatser inom en given tid samt, om huvudmannen inte uppfyller sina skyldigheter, rätt att fritt i hela landet välja utförare av behandlingen med bibehållet finansieringsansvar för hemlandstinget eller hemkommunen.

Modell 2 Ansvaret samlas hos kommunen Ansvaret för de centrala funktionerna samlas hos kommunen. Landstingen behåller dock ett visst ansvar för abstinensvård. Huvudmännens ansvar regleras genom tillägg i SoL och HSL eller genom införandet av en särskild missbrukslagstiftning.

Modell 3 Ansvaret samlas hos landstinget Ansvaret för de centrala funktionerna i vårdkedjan samlas hos landstinget. Kommunen bibehåller dock ansvaret för socialt stöd (social inclusion) i form av boende, sysselsättning och försörjning). Huvudmännens ansvar regleras endera genom tillägg i SoL och HSL eller genom införandet av en särskild missbrukslagstiftning.

Behövs tvång i vården i framtiden? Min bedömning: Ja! Tvångsvård ska i framtiden i vissa undantagsfall kunna ske. Men det kräver förändringar jämfört med idag så att: - insatsen ingår som en länk i en sammanhängande vårdkedja, - vården utformas så att individen upplever den som meningsfull, - samhället som motprestation erbjuder bästa möjliga vård- och stödinsatser. Tre möjliga tvångsmodeller prövas …

Ytterligare ett problem idag är gränssnittet LVM och LPT Ytterligare ett problem idag är gränssnittet LVM och LPT. Motiverar en helhetssyn vid utformning av ny ”ordning” för använda tvång 30-50 % av personerna som söker för missbruk eller beroende har psykisk sjukdom. 20-30 % av personer som söker vård för psykisk ohälsa har missbruk eller beroende. Utredningens kartläggningar bekräftar hög samsjuklighet mellan psykisk sjukdom och missbruk eller beroende. Målgrupperna för LVM och LPT synes delvis vara överlappande.

Modell 1 LVM förändras till innehåll och form, LPT oförändrad LVM kvar i nuvarande form men med vissa justeringar för att stärka individens ställning. Specialindikation (skadeindikation) renodlas till endast individskydd. Individen får rätt till kvalificerad utredning (inkl psykiatrisk bedömning) och vårdinnehåll (t ex LARO). Socialnämnden beslutar om utskrivning. Rätt till fortsatt frivillig vård förtydligas i SoL, LVM. LVM i övrigt oförändrad.

Modell 2 LVM reformeras i vårdtid och form, LPT oförändrad LVM reformeras så att vårdtid och vårdform mer flexibel. Högst fyra veckor i sluten vårdform på LVM-hem. Ansökan hos länsrätten om förlängning i sluten form eller öppen tvångsvård. Öppen tvångsvård med särskilda föreskrifter, t.ex. drogfrihet och delta i öppenvårdsinsatser. Samordnad vårdplan av kommun och landsting. Tvångsvården (sluten och öppen) får pågå högst sex månader Socialnämnden beslutar om utskrivning. Samma rätt till kvalificerad utredning, vårdinnehåll och fortsatt frivillig vård som i Modell 1.

Modell 3 LVM upphävs, LPT utvidgas Tvångsvård enligt LVM upphör. Medicinsk indikation enligt LPT – allvarlig psykisk störning – utvidgas till att omfatta allvarliga former av beroende av psykoaktiva substanser eller akut missbruk som behöver hävas. LPT gäller i övrigt med intagning, utskrivning, vård i öppen form, tvångsvårdtiden etc. Den frivilliga missbruksvården måste förstärkas. Psykiatrin måste rustas att bättre möta behoven vid missbruk/beroende.

Det fortsatta arbetet i vår/sommar Olämplig läkemedelsanvändning och dopning Vårdens kvalitet, kompetens, certifiering Brukarinflytande, bemötande, stigma Upptäckt, riskbruk, dolt missbruk Samsjuklighet Barn och andra närstående Kvinnor och män Skadebegränsande insatser Forskning och utveckling Omhändertagande enligt LOB Sekretess Samlat förslag till regeringen november 2010 Ikraftträdande möjligt 2011/12

Mer info: www.missbruksutredningen.se Synpunkter? Hans Wiklund, huvudsekreterare, fil.dr. Hans.Wiklund@social.ministry.se Mikael Sandlund, utredningssekreterare, psykiatriker,med.dr. Mikael.Sandlund@social.ministry.se Dina Jacobson, utredningssekreterare,jurist (deltid) Dina.Jacobson@social.ministry.se Lars Grönwall, utredningssekreterare, lagexpert Lars.Gronwall@social.ministry.se _____________________________________ Särskilde utredaren Gerhard Larsson nås på: Gerhard.Larsson@primeminister.ministry.se

Missbruksutredningen (S2008:4) Frågor? Synpunkter! Missbruksutredningen (S2008:4) Socialdepartementet Vasagatan 8-10 103 33 Stockholm www.missbruksutredningen.se