Budgetering inom offentlig sektor - inte som alla andra, eller? - Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Budgetering – stor och större Styrning i kommuner och landsting betyder för många budgeten. Få kommunala dokument innebär så mycket arbete och diskussion som budgeten. Ett rimligt antagande är att budgetdokumentet i en medelstor kommun representerar fyra till fem MANÅR i arbetsinsats. Brorström, Haglund, Solli 2005 Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Vad kännetecknar offentliga organisationer? De har en folkvald ledning Den politiska ledningen utgår ifrån folket: off.organisationer handlar på uppdrag av politikerna och styrs genom skriftliga lagar och regelverk De är multifunktionella Skall tillvarata motstridande aspekter såsom politisk styrning, kontroll, medbestämmande, öppenhet och offentlighet, likabehandling, tjänstekvalitet, neutralitet, politiskt oberoende, kostnadseffektivitet Jämför med privata företag som jobbar mot grundläggande mål inriktade mot vinst o.d.

Vad kännetecknar offentliga organisationer? Forts. De bedriver inte sin verksamhet på en marknad med ”fri konkurrens” (men ökar successivt inslag av marknadslösningar genom avknoppningar, BUM, bolagisering och annan konkurrensutsättning) Marknader anses ha begränsad kapacitet att tillhandahålla lösningar på allmänna samhällsproblem (gratispassagerarproblemet, individuell inkompetens, externaliteter) Icke-vinstdrivande organisationer Vem och hur bestämmer priserna?

Vad kännetecknar offentliga organisationer? Forts. Företag siktar på grundläggande gemensam plattform och målsättningar - kommuner ska tillvarata och värdesätta motsättningarna, politiska, professionella och många andra Företag kan välja kunder – kommuner kan inte välja sina invånare Företag kan välja bland alternativa produkter – kommuner måste leverera bestämda produkter Företag kan lägga ner – kommuner måste kämpa på Företag blir valda av kunder – kommuner är ofta det enda valalternativet för dess invånare

Budgeten i ett juridiskt perspektiv Lagstadgad: Kommunallagen behandlar kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning Kommuner och landsting SKALL varje år upprätta ettårsbudget (s.k. budgetår) och en treårsplan Den kommunala budgeten är en offentlig handling Regelstyrning De får EJ gå med vinst! Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Hur fungerar kommuner? Den kommunala verksamheten: den allmänna kompetensen och specialkompetensen omfattar dels Lokala nyttigheter (gatuunderhåll, vatten & avlopp, parker, fritidsverksamhet, kultur) Speciallagstiftade områden (utbildning i grund- och gymnasieskola, barn-, äldre- och familjeomsorg, äldreboende, sjukhem, särskola, komvux) Landsting: sjukvård, tandvård, delar ansvar för kollektivtrafiken med kommuner Kommunalt självstyre Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Budgetkoppling och marknadskoppling Privata organisationer på en marknad: Intäkter kommer från försäljning på en marknad, i omedelbar anslutning till verksamheten Budgeten fastställs ”underifrån”, med utgångspunkt i lönsamheten baserad på dessa intäkter Offentliga organisationer: Intäkter kommer utifrån organisationen, resursfördelning Budgeten fastställs ”ovanifrån”, med utgångspunkt i de tilldelade resurserna (men även underifrån, självstyre) Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Kommunal finansiering 1) kommunalskatten (lagstiftat i RF) - TKS är ca 32% av den beskattningsbara inkomsten för fysiska personer (ca 21% K och ca 11% L) 2) avgifter, t.ex. vattenförsörjning, avloppshantering (helt avgiftsfinansierade), jfr med äldre- och barnomsorg där nästan inga avgifter tas ut 3) generella statsbidrag till kommuner att disponera själva efter behov men inom de lagstadgade ramarna - skatteutjämningssystemet, skattestopp Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

En traditionell syn på kommunal budgetering Resurstilldelning – inget incitament att öka intäkterna Svårt/omöjligt att mäta prestationer och måluppfyllelse Kommunal budgetering är en omfattande process och vilar starkt på föregående års budget; marginella tillägg och lite omprövning (inkrementalism) Fokusering på ett begränsat antal frågor är nödvändig Från regelstyrning till målstyrning – vad förändras? Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Hur fungerar budgetarbetet? Dimensioner: Budgetens startpunkt och förlopp över tiden Budgetens specificering (detaljeringsgrad) Budgetens tidshorisont Budgeteringstekniker Särskilda kopplingar till andra planeringsaktiviteter Ett beteendeperspektiv på budgetarbetet Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Behovsbudgetering och rambudgetering Traditionella syften Budget skall göras enligt lag = ett syfte i sig Resursfördelning till verksamheter viktigast: kommunen saknar (till övervägande del) en marknad som kan tillåtas styra resursfördelningen  det blir budgetens roll. Behovsbudgetering och rambudgetering a) Behov  finansiella konsekvenser  skatter och upplåning b) Bestämma skattesats  fastställa total resursram  fördela ramar till förvaltningarna - styrkor och svagheter - Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Nollbasbudgetering - Att börja från noll - Man omprövar förutsättningslöst befintliga verksamheter; därigenom kan utrymme skapas för nya verksamheter Total genomgång av verksamheten; allt ska ifrågasättas Tekniken: 1) verksamheten delas in i två delar, tröskelpaket (kostnader nödvändiga för organisationens överlevnad, utgör 50-70% i K&L) beslutspaket inom s.k. beslutsområden 2) besluten rangordnas och medel tilldelas enligt rang; befintliga verksamheter konkurrerar med nyföreslagna Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Nollbasbudgetering forts. Ett beslutspaket ska innehålla: Den organisatoriska identiteten och arbetsuppgifter som paketet omfattar En prestationsbeskrivning som visar förbrukning av resursslag och kostnader Vilka fördelar och intäkter enheten ifråga skapar Alternativa lösningar Konsekvenser av att beslutspaketet inte genomförs Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Nollbasbudgetering forts. Har ej fått den spridning som man trott på, varför?- Tar mycket tid och resurser i anspråk Kan därför medföra att budgetperioden förlängs Kan involvera utvalda enheter inom organisationer, ej helheten Bra att starta ”på nytt” teoretiskt sett Bortser från värdefulla erfarenheter, kunskap och lärande Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Stor implementering men ingen större succé i svenska kommuner – Programbudgetering Stor implementering men ingen större succé i svenska kommuner – Tydlig ramstyrning Införande av programbudgetering: objektsprincipen vs programprincipen (vilka kostnadsslag som förbrukas mot indelning efter programområden och projekt) Programindelning: Varje verksamhet som producerar vara eller tjänst särskiljs i eget program Gemensam administration utgör eget program Svårmätbar verksamhet utgör eget program Programindelningen bör vara stabil över tiden Antalet program bör anpassas så att man har överblick Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Ändamålsbudgetering En föregångare till Aktivitetsbaserad budgetering Tekniken: 1) att identifiera ändamål med verksamheten (t.ex. i ett skogsföretag: gemensamt, administration, marknadsföring, avverkning, vidaretransport, skogsvård, drift av byggnader, underhåll och reparationer, övrigt) 2) att dela in varje ändamål i aktiviteter (t.ex. inom skogsvård: gemensamt, rensning, markbearbetning, plantering, gallring, övrigt)  koppla budgeterade kostnader till verksamheten utan några kostnadsfördelningar (dvs. frångå självkostnadskalkyleringen), viktigt att lyfta upp gemensamma ändamål Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Prestationsbudgetering Resursfördelningen baseras på volymbeslut som kopplas till pris per prestation; effektivitetstanke Beställar-utförarmodeller: att ”lägga ut” en kommunal verksamhet köpare och säljare det offentliga konkurrerar med det privata närmare marknaden? omfattande regelverk, LOU vilka vinner? stororganisationslogik och fritt val Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Ansvarsmodeller Kostnadsenheter Resultatenheter Balansräkningsenheter Uppdelning i s.k. ansvarsenheter, enligt redovisningsenhetsavgränsning: Kostnadsenheter Resultatenheter Balansräkningsenheter Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

resultatenheter Utbytbarhet mellan intäkter och kostnader (ökning-sänkning) Fokus på resultat Hur ska resultatet hanteras? Påverkbarhetsprincipen vs ansvarighetsprincipen Internprissättning i jakt på intäkter Fiktiva och verkliga resultatenheter (anslag vs volymbaserade intäkter) - Kontraproduktivitet vs kvalitetsosäkerhet -

balansräkningsenheter < Ansvar även för balansräkningsposter, dvs. ansvar för att finansiera sina tillgångar < Kan placera egna likvida medel < Styrningen sker t.ex. genom krav på soliditet < Eget kapital i ingående balans utgörs av kommunallån som enheten betalar ränta på; det gäller att betala av lånet så fort som möjligt; resultatet mäts i förändring av eget kapital < Förknippas med svårigheter med hänsyn till placering av medel och extern finansiering; komplexitet och okunskap < Förknippas med positiva effekter tack vare helhetssyn och friheten att själv fatta beslut

New Public Management Privat, offentligt och mittemellan: var går gränsen? Vad menas med EN organisation? Medborgare blir kunder/köpare Målsättningar i förändring: av vem och till vem? ”det finns idag inga kommuner med bra ekonomi” De offentliga lånar verktyg från det privata: ”företagisering” Avreglering vs omreglering MEN BUDGETKRAVET KVARSTÅR… Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Självkostnaden från olika håll SJK = underlag för prissättning För företag: - självkostnaden utgör en undre gräns för priset - alla kostnader ska tas med i beräkningen och fördelas på varje enskild produkt För kommuner: - självkostnaden utgör en övre gräns för priset (dvs. avgiftens storlek) - endast nödvändiga kostnader med ett direkt samband till verksamheten tas med; men vilka är det? - MEN jämför med situationen där kommunala verksamheter upphandlas genom anbud: företagsprinciper (SJK = undre gräns, full kostnadsfördelning) - beräkningar av självkostnaden blandas ihop med skattepengar  orättvis konkurrens mot privata anbudsgivare Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011

Kommunägda företag/kommunala bolag Lyder under kommunen men omfattas av andra regler (ABL som privatägda bolag) Politiker sitter i styrelsen Krav på vinst Brist på insyn Balans mellan ”privata” intressen och ”offentliga” angelägenheter Olga Yttermyr/Linköpings Universitet VT2011