Koncernstyrning och koncernövervakning i finska kommuner 30. Nordiska Kommunala Chefsrevisorskonferensen, Helsingfors Pasi Leppänen

Kommunkoncernen •med begreppet kommunkoncern avses de helheter inom kommunsektorn av samfund som kommunen har bestämmande inflytande över –kommunen och dess dotterbolag och -stiftelser bildar en kommunkoncern –utöver privaträttsliga samfund och stiftelser kan också samkommuner vara dottersamfund till en kommun •det är möjligt att begränsa rösträtten och i ett sådant fall är samkommunen inte ett dottersamfund till någon kommun •i koncernbokslutet för en kommun sammanställs koncernsamfundens bokslut, boksluten för samkommuner där kommunen är medlem samt boksluten för intressesamfund –ett belopp som motsvarar koncernsamfundens ägarandel av intressesamfundens vinst eller förlust samt förändringar i eget kapital bör sammanställas 2

Bestämmelserna om koncernstyrning •fullmäktige fattar beslut om de centrala målen för kommunkoncernens verksamhet och ekonomi samt om principerna för koncernstyrningen –fullmäktige kan sätta upp mål och fastställa principer för kommunens koncernledning för styrningen och tillsynen av dottersamfundens verksamhet –genom sina mål kan fullmäktige också styra dottersamfunden i deras måluppställningar •i detta avseende är måluppställningen till sin natur indirekt, ett sätt för huvudägaren att framföra sin vilja •skyldigheterna för till exempel organen i ett aktiebolag eller dess verkställande direktör bestäms enligt aktiebolagslagen 3

Ägarpolitik och koncernstyrning 4 källa: Finlands Kommunförbund

Bestämmelserna om koncernstyrning •koncernledningen ansvarar för styrningen av kommunkoncernen och ordnandet av koncerntillsynen –koncernstyrning avses meddelandet av anvisningar om ägarstyrningen och tillsynen över dottersamfunden –ägarstyrning är styrning av utövandet av den beslutanderätt som kommunens representanter innehar vid en bolagsstämma eller ett motsvarande organ –anvisningar om tillsynen över dottersamfunden ges däremot till kommunens egna organ och tjänsteinnehavare –koncernledningen kan också ge dottersamfunden anvisningar i särskilt överenskomna funktioner inom koncernen, till exempel bokslutsrapportering, finansiering eller upphandling 5

Bestämmelserna om koncernstyrning •till koncernledningen hör alltid kommunstyrelsen och kommundirektören eller borgmästaren –kommunstyrelsen ger de personer som företräder kommunen i olika samfunds, institutioners och stiftelsers förvaltningsorgan anvisningar om ställningstagande för kommunens räkning i de frågor som behandlas –kommundirektören eller borgmästaren har för sin del rätt att föra kommunens talan på kommunstyrelsens vägnar –fullmäktige kan i en instruktion ge uppgifter som hör till koncernledningen också till något annat organ eller en tjänsteinnehavare, och då hör dessa till koncernledningen 6

Kommunens koncernhelhet och dess delar 7 källa: Finlands Kommunförbund

Kommunens koncernhelhet och dess delar 8 Interna modeller (delar av kommunen) Externa modeller (separata juridiska organisationer) Modeller Nettobudgeterade enheter, beställare- producent –modellen, kommunens affärsverk, balansenheter Samkommuner, affärsverkssamkommuner, aktiebolag, stiftelser osv. LagstiftningKommunallag Kommunallag, aktiebolagslag, stiftelselag osv. Styrning Under kommunfullmäktigens styrning (direkt styrning) Kommunens representant med i beslutsfattandet (indirekt styrning, koncernstyrning) Målsättnings bindande verkan Målsättningarna bindande Målsättningarna indirekta uttryck för ägarens vilja Ekonomi Ingår i budget av kommunen och balansering av kommunens ekonomi Egna budgetter, ingår inte balansering av kommunens ekonomi BeskattningIngen inkomstskattskyldighet inom det egna geografiska området, rättighet till mervärdesskatt som hör till återbäringssystemet Inkomstskattskyldighet, ingen rättighet till mervärdesskatt som hör till återbäringssystemet (med undantag av samkommuner och affärsverksamkommuner)

Målsättningar gällande kommunkoncernens verksamhet •enligt 13 § och 87b § i kommunallagen fattar fullmäktige beslut om de centrala målen för kommunens och kommunkoncernens verksamhet och ekonomi –fullmäktige kan uppställa mål för koncernledningen gällande styrning och övervakning av dottersamfundens verksamhet –fullmäktige kan dessutom uppställa mål som styr deras representanter i dottersamfundets beslutande organ –fullmäktige även, genom sina målsättningar styra dottersamfunden i deras måluppställning •juridiskt är dock inte fullmäktiges direktiv bindande för dottersamfunden •målsättningarna är i detta sammanhang till sin karaktär indirekta uttryck för ägarens vilja 9

Målsättningar gällande kommunkoncernens verksamhet •de mål som fullmäktige ställer upp för dottersamfund kan gälla –dottersamfundets ställning –verksamhetens omfattning och verksamhetsförutsättningar (bl.a. investeringar) –servicens kvalitet –prissättningsprinciper eller –krav på ränta på kapitalet 10

Målsättningar för koncernledningen och kommunens representanter 11 Kommunförbundet: Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner. Rekommendation (2011).

Målsättningar gällande dottersamfund i kommunens budget 12 Kommunförbundet: Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner. Rekommendation (2011).

Målsättningar gällande dottersamfund i kommunens budget 13 Vasa stads budget 2012:

Målsättningar gällande dottersamfund i kommunens budget 14

Redogörelse för uppnående av kommunkoncernens mål •i verksamhetsberättelsen ska redogöras för hur de mål för verksamheten och ekonomin som satts upp av fullmäktige har nåtts i kommunkoncernens verksamhet –redogörelsen inriktas på koncernledningens verksamhet, kommunrepresentanternas verksamhet i dottersamfunden och på hur de mål som satts upp för dottersamfunden i kommunens budget och ekonomiplan eller i övrigt har nåtts –dessutom ska i verksamhetsberättelsen ges information om sådant som gäller kommunkoncernens ekonomi och som inte framgår av bokslutskalkylerna 15

Redogörelse för hur koncerntillsynen är ordnad •enligt bokföringsnämndens kommunsektions allmän anvisning om upprättande av verksamhetsberättelse borde kommunen ge en redogörelse för hur koncerntillsynen är ordnad •kommunstyrelsen ska i verksamhetsberättelsen redogöra för –hur den interna kontrollen har ordnats i kommunkoncernen –om brister i kontrollen har uppdagats under den avslutade räkenskapsperioden och –hur man har för avsikt att utveckla koncernens interna kontroll för nämnda områden under den gällande ekonomiplaneperioden •avsikten med koncernens interna kontroll är att säkerställa att kommunkoncernens verksamhet är ekonomisk och resultatrik, att de uppgifter som ligger till grund för besluten är tillräckliga och tillförlitliga, att lagar, myndighetsföreskrifter och beslut av olika organ efterföljs och att tillgångar och resurser tryggas 16

Redogörelse för hur koncerntillsynen är ordnad •i redogörelsen behandlas de olika områden som är föremål för koncernens interna kontroll –behörighets- och ansvarsfördelning i koncernstyrningen –meddelande av anvisningar för kommunens representanter i ett dottersamfund –bedömning av måluppställningen för koncernen och uppnåendet av målen –uppföljning, analysering och rapportering av dottersamfundets resultat och ekonomiska ställning –användning av centraliserade koncernfunktioner –användning av koncerntjänster och kostnadsmotsvarighet vid prissättning inom en koncern –riskhanteringssystemens funktion i dottersamfunden 17

Redogörelse för hur koncerntillsynen är ordnad 18 Vanda stads bokslut 2011:

Redogörelse för hur koncerntillsynen är ordnad 19 …

Utvärdering av målsättningar •revisionsnämnden ska utöver bedömningen av kommunens verksamhet bedöma också huruvida de mål som satts upp för kommunkoncernen har nåtts •revisionsnämndens bedömning bör inriktas på de mål som fullmäktige har satt upp för koncernledningen, kommunens representanter i dottersamfunden och också på uppnåendet av de mål som fullmäktige har satt upp för dottersamfunden –som grund för bedömningen används de mål som satts upp i kommunens budget och ekonomiplan samt i andra planeringshandlingar och uppföljningen av hur målen uppnåtts i verksamhetsberättelsen och i koncernledningens övriga rapportering om dottersamfunden –vid bedömningen kan användas också andra redogörelser och granskningsiakttagelser om hur koncern- och ägarstyrningen fungerat och hur resultatet av dottersamfundens verksamhet utfallit 20

Utvärdering av målsättning gällande dottersamfund 21 Esbo stads utvärderingsberättelse för 2011:

Granskning av koncerner •i revisionsberättelsen ska ingå ett utlåtande om huruvida koncernbokslutet ger riktiga och tillräckliga uppgifter om kommunkoncernens verksamhet, ekonomi, ekonomiska utveckling och ekonomiska ansvar under räkenskapsperioden •i revisionsberättelsen ska också ges ett utlåtande om huruvida koncerntillsynen har ordnats på behörigt sätt 22

Lag om ändring av kommunallagen •i lagen har införts bestämmelser om kommunens och kommunkoncernens interna kontroll och riskhantering –med intern kontroll avses kommunens och kommunkoncernens interna förfaringssätt som tryggar lagligheten och resultatutvecklingen i verksamheten •enligt lagändringen ligger det operativa ansvaret för den interna kontrollen och riskhanteringen hos kommunstyrelsen och kommundirektören (eller borgmästaren) –till kommunfullmäktiges lagstadgade uppgifter hör att fatta beslut om grunderna för kommunens och kommunkoncernens interna kontroll och riskhantering (koncernens interna kontroll vs. koncerntillsynen?) •också i bestämmelsen om revisorernas uppgifter har granskningen av riskhanteringssystemet preciserats •den interna kontrollen och riskhanteringen ska följa de nya bestämmelserna från ingången av

Praktiska problem angående koncernstyrning •koncernens mål är inte uppställda, eller målen är mycket generella eller svåra att mäta •koncernreglerna är ofullständiga eller föråldrade –begreppet koncern och koncernstyrningens mål är oklara –anvisningar innehåller tvetydiga formuleringar (t.ex. ”betydande investeringar”, ”väsentliga förändringar i verksamheten”) –formell styrning existerar, men i praktiken är styrningen mycket svag • koncernstyrningens praktiska genomförande/implementering är bristfälligt –koncernledningen har inte i praktiken anammat sin roll i koncernstyrandet –riktlinjer angående koncernstyrningen har inte protokollförts –koncernledningen följer inte upp att målen nås –koncernens interna prissättning har inte överenskommits • styrningen har ofta uppskattats som besvärlig, då koncernen ägs av flera parter • koncernbokslutet utnyttjas inte vid bedömningen av ekonomin 24

25 Behovet av koncernbokslut •hur olika funktioner organiserats påverkar betydligt den bild som fås ur moderkommunens bokslut –koncernens interna händelser kan i stor grad påverka kommunens bokslut •t.ex. överlåtandet av apportegendom till ett företag som håller på att grundas kan vara förklaringen till ackumulerat överskott –hur olika funktioner organiseras påverkar var de syns i resultaträkningen •kostnaden för inköp av tjänster försvagar årsbetäcknigen med motsvarande summa och kostnaden för den egna verksamheten delas däremot upp före årsbetäckningen bland verksamhetskostnaderna samt efter årsbetäckningen i avskrivningar (ändå jämförs oftast årsbetäckning/invånare) –lån som tagits för byggandet av fastigheter kan istället för kommunen tillhöra dotterbolag •reglementet/reglerna angående balansering av ekonomin baserar sig (ändå) enbart på moderkommunens bokslut

Behovet av koncernbokslut Bokslut 2011VandaVanda koncern EsboEsbo koncern HelsingforsHelsingfors koncern Årsbidrag, euro per invånare Soliditetsgrad, % 43,628,886,558,475,959,4 Ackumulerat överskott, euro per invånare Lån, euro per invånare

27 Kontaktuppgifter Pasi Leppänen Direktör för revisionstjänster, OFR, CGR Tel Oy Audiator Ab Andra linjen Helsingfors Tel. (09) 7711 (växel)