Tillsyn efterbehandling - en introduktion till tillsyn över efterbehandling av förorenade områden Här kommer vi att ge en översiktlig introduktion till varför det är viktigt att bedriva tillsyn över förorenade områden. Vi kommer även kortfattat att ta upp efterbehandlingsjuridiken, rollfördelning samt lite om hur man kan marknadsföra ämnesområdet.

Innehåll Bakgrund Bra förkunskaper och kunskapskällor Miljöbalkens regler om efterbehandling Roller och aktörer – myndigheterna och ”de andra” Marknadsföring av efterbehandling

Bakgrund Problematiken - Omfattande Totalt har ca 80 000 områden identifierats som misstänkt förorenade, det rör sig alltså om ett mycket stort och omfattande problemområde. - Komplext I många fall är de utredningar och bedömningar om ansvar, risker etc som behöver göras både komplicerade och tidskrävande. - Dyrt Med få undantag är de utredningar och åtgärder som krävs dyra och resurskrävande. Exempel på större kostnader är kemiska analyser, muddring samt transport och hantering av uppgrävda förorenade massor. - Tid Hanteringen av ett förorenat område från det att ansvar börjar utredas till dess att området åtgärdats kan vara en väldigt lång process och i vissa fall tar hanteringen flera år. I andra enklare fall kan det gå betydligt snabbare. - Prioriteringar Eftersom problemet är omfattande och åtgärderna ofta är dyra krävs en hel del prioriteringar. Prioriteringen handlar främst om att överväga vilka områden som ska tas i vilken ordning. Normalt ska ”värst gå först” dvs man prioriterar de områden som uppvisar störst risk för hälsa eller miljö. Vissa områden blir sannolikt aldrig prioriterade för åtgärder. Det viktigaste verktyget för prioriteringen är resultaten från den inventering av förorenade områden som utförs av främst länsstyrelserna. En annan typ av prioritering handlar om att överväga hur rent ett förorenat område behöver vara efter åtgärder. Naturvårdsverkets vägledande rapporter om att välja efterbehandlingsåtgärd är ett stöd för sådana bedömningar, du kommer att få veta mer om materialet i del 2 av denna utbildning. Skillnader mot ”vanlig” miljötillsyn - Förebygga eller städa Tillsynen enligt 9 kapitlet miljöbalken brukar kallas preventiv tillsyn eftersom syftet främst är att förebygga risker för påverkan på hälsa eller miljö. Tillsyn enligt 10 kapitlet miljöbalken brukar kallas reparativ tillsyn eftersom syftet främst är åtgärda skador som redan har skett. I många fall, tex avseende nedlagda deponier, är gränsen mellan preventiv och reparativ tillsyn inte möjlig att urskilja medan den i andra fall är tydlig. I praktiken är det inte alltid avgörande vilken typ av tillsyn det handlar om särskilt när syftena sammanfaller. Det kan dock ha viss betydelse för ansvaret för att utföra en utredning eller åtgärd. - Ovana verksamhetsutövare I de fall det handlar om pågående verksamheter är verksamhetsutövarna normalt vana vid kontakter med myndigheter samt med att uppfylla miljöbalkens krav. I de fall det handlar om nedlagda verksamheter eller områden med ansvar för fastighetsägare är erfarenheten och kompetensen ofta relativt låg. Detta medför att det kan vara svårt att ha en givande dialog och att dialogen ibland får föras direkt med konsulter eller jurister. - Motivationen Den ”vanliga” tillsynen riktar sig mot en pågående verksamhet där en utövare faktiskt vill bedriva en verksamhet eller utföra en åtgärd med kommersiella intressen. Tillsyn över förorenade områden riktar sig däremot, frånsett vissa fall som exploateringsärenden, mot någon som inte har någon kommersiell drivkraft att tillmötesgå kraven. Motivationen för att tillmötesgå tillsynskrav som gäller förorenade områden kan alltså vara betydligt lägre än krav eller villkor som gäller bedrivandet av en pågående miljöfarlig verksamhet. Detta kan påverka dialogen mellan myndigheten och verksamhetsutövaren negativt. - Roligare! Tillsynen över förorenade områden är ofta utmanande och utvecklande eftersom det dels är komplexa frågor men också för att tillsynsområdet är relativt nytt och det fortfarande finns en del oklarheter om vad som egentligen ”gäller”. Återkopplingen och resultat i miljön av den tillsyn som utförs är ofta mer direkt än för ”vanlig” miljötillsyn vilket är stimulerande. Det är betydligt enklare att se den direkta miljönyttan med att städa upp ett förorenat område jämfört med att tex ställa krav på decimalnivå om utsläpp från en oljeavskiljare eller liknande. Likheter med annan miljötillsyn - Planering Händelsestyrd tillsyn kommer alltid att vara en del av tillsynen men man bör i så stor utsträckning som möjligt undvika brandkårsutryckningar. Ett viktigt verktyg för att undvika detta är att planera tillsynen på ett bra sätt. Alla typer av tillsyn mår bra av att planeras väl så att man kan göra rätt prioriteringar avseende var insatserna behövs bäst. - Tillsynsavgift! Liksom för all tillsyn enligt miljöbalken bör man ta ut en avgift för den tillsyn som läggs ned på förorenade områden. Avgifterna utgör ett viktigt resurstillskott för de kommunala tillsynsmyndigheterna och kan innebära att man i förlängningen kan prioritera tillsynsområdet förorenade områden i större utsträckning. - Granska, inte konsulta Liksom i den ”vanliga” miljötillsynen så är den som är ansvarig för ett förorenat område även den som ansvarar för att utreda och föreslå åtgärder. Tillsynsmyndigheten deltar i processen genom att lämna synpunkter och granska och bedöma de förslag som den ansvarige tar fram. Tillsynsmyndigheten ska inte, med undantag från utredningar om ansvar, göra egna utredningar eller i detalj tala om hur en utredning eller åtgärd ska genomföras.

Bra förkunskaper och kunskapskällor Bra att ”ha i bakfickan” Utöver den grundkompetens som är en förutsättning för att kunna arbeta på en tillsynsmyndighet finns det en del specialområden som kan vara bra att åtminstone ha lite kunskap inom. Självklart behöver man inte vara expert inom de områdena utan ibland kan det räcka med att känna till hur och var man kan hitta mer information. - Kemi Grundläggande miljökemi tex att ha viss kunskap om hur olika ämnen beter sig i miljön och vilka risker man kan förvänta sig. - Juridik Utöver kunskap om miljöbalkens regler kan det vara bra att ha viss kännedom om bland annat bolags-, konkurs- och fastighetsrätt. - Geologi, hydrologi och geohydrologi Grundläggande kunskap om hur exponering och spridning av en förorening kan ske olika marktyper, vatten och grundvatten - Risker Kunskap om vad en risk är och hur man kan prioritera bland olika typer av risker, dvs vilka exponerings- eller spridningsvägar som man bör fokusera på. - Pedagogik, kommunikation och information Viss kännedom om hur man för fram och tar in budskap i dialog med en ansvarig eller med boende och andra berörda. Källor till ”visdom” - Naturvårdsverket och andra nationella aktörer På Naturvårdsverkets webbplats finns mycket information och vägledning om förorenade områden, bland annat ett antal rapporter från kunskapsprogrammet Hållbar sanering. Man kan även hitta en hel del information på webbplatserna för Sveriges Geologiska Undersökning (SGU), Statens Geotekniska Institut (SGI) och Svenska Geotekniska Föreningen (SGF). - Länsstyrelserna Även länsstyrelserna har en del information på sina respektive webbplatser, bland annat i de regionala program för efterbehandling som tas fram årligen. Länsstyrelserna har även mycket kompetens och erfarenhet som man kan ta del av genom utbildningar eller i vissa fall via direkt tillsynsvägledning i specifika fall. - Nätverket Renare Mark Ett nätverk för alla aktörer i efterbehandlingsbranschen. Nätverket har en bra webbplats med mycket information samt ordnar möten, träffar och konferenser. Nätverket har förutom regionala underavdelningar även tematiska avdelningar för förorenade byggnader och förorenade sediment. - Andra och egna nätverk Det är ovärderligt att ha tillgång till ett brett kontaktnät med myndighetskollegor och andra där man kan ställa frågor och få tips och förslag samt se hur andra har löst ett problem. - ”Gratisutbildningar” Om kommunen tagit på sig huvudmannaskapet för ett bidragsprojekt kan man vinna mycket kunskap och erfarenhet på att delta aktivt i en projektgrupp eller motsvarande. Detta oavsett om man är eller kommer att vara tillsynsansvarig för genomförandet av projektet. Man kan även lära sig en del om metodik och tillvägagångssätt för utredning och åtgärd av mindre och mellanstora objekt genom att delta på ett aktivt sätt då oljebolagens saneringsfond SPIMFAB genomför projekt i kommunen. - Tänk själv! Som handläggare eller inspektör har man oftast stora kunskaper om lokala förhållanden och förutsättningar och har egna lokala nätverk. Man har oftast även stor erfarenhet av att granska och bedöma förslag från verksamhetsutövare, hantera anmälningsärenden etc. Tillsyn över förorenade områden är egentligen inte svårare än annan tillsyn enligt miljöbalken det är bara mer saker att hålla reda på samtidigt. Kunskap inom juridik, kemi och miljörisker är inte så mycket värd om den inte kombineras med praktisk erfarenhet, sunt förnuft samt en förmåga att tänka själv och ta ställning i sakfrågorna.

Miljöbalkens regler om efterbehandling Miljöbalken 1 januari 1999 Miljöbalken trädde ikraft den 1 januari 1999, i och med miljöbalken förtydligades reglerna om ansvar för förorenade områden. Övergångsbestämmelser från miljöskyddslagen Särskilda övergångsbestämmelser om ansvaret för förorenade områden innebär att ansvaret för verksamheter vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969 kvarstår. I de fall verksamheten helt enkelt har fortsatt efter det aktuella datumet är det självklart att detta innebär ett ansvar. Noterbart är att det är verksamhetens drift som är avgörande inte tidpunkten för när en viss förorening har skett. I andra fall kan det vara mer oklart om den faktiska driften pågått efter 30 juni 1969. Med hjälp av rättspraxis finns viss vägledning om vad faktisk drift är. Då det finns ett stort antal möjliga varianter av denna fråga går vi inte närmare in på det här utan rekommenderar att man söker reda på tillämpliga rättsfall då oklarheter uppstår. 2:a kapitlet 7 § – rimlighetsavvägning Hänsynsregeln om rimlighetsavvägning innebär att de kostnaderna för krav som ställs på en ansvarig ska vara rimliga ställt i proportion mot den miljönytta som kan förväntas. 2:a kapitlet 8 § – ansvar för miljöskador Hänsynsregel som reglerar att den som orsakat en förorening också ansvarar för att åtgärda den. Detta brukar kallas Polluter Pays Principle (PPP). Regeln är grunden för de ansvarsregler om förorenade områden som framgår av 10 kapitlet. 10:e kapitlet – förorenade områden - Ändring 1/8-2007 Ändrades 1 augusti 2007, ändringen innebar nya begrepp som föroreningsskada och avhjälpande som ersatte begreppen förorenade områden och efterbehandling. I princip har kapitlet samma innebörd efter ändringen. För föroreningar som till största del skett före ändringen gäller den gamla lydelsen. Eftersom de flesta föroreningar orsakats före ändringen har man valt att behålla de äldre begreppen i de flesta efterbehandlingssammanhang. - Tillämplighet För att ett område ska omfattas av reglerna i 10 kapitlet måste det vara ett förorenat område och området ska kunna utgöra en risk för hälsa eller miljö. Bevisbördan för att ett område är förorenat och utgör en risk för hälsa eller miljö anses ligga på den myndighet som vill ställa krav med stöd av 10 kapitlet miljöbalken. - Ansvar I första ansvarskretsen finns den som bidragit till en förorening genom en verksamhet eller åtgärd. Denne har ett ansvar för att utföra eller bekosta utredning och efterbehandling. Ansvaret kan föras över vid överlåtelse av verksamhet eller företag. I den sekundära ansvarskretsen finns de fastighetsägare som förvärvat en fastighet efter den 31/12-1998. Inom respektive ansvarskrets råder ett solidariskt ansvar. - Skälighet Ansvaret för att utföra åtgärder ska vara skäligt i förhållande till bland annat den tid som gått sedan föroreningen skedde. Skäligheten avgör således hur stor del av kakan som den ansvarige slutligen ska stå för. - Begreppet avhjälpande Avhjälpande är ett samlingsbegrepp för såväl utredning som åtgärder. - Miljöriskområden Länsstyrelsen kan besluta om att förklara ett förorenat område som ett miljöriskområde om det är nödvändigt med hänsyn till risker för hälsa eller miljö. Man skyddar således omvärlden från området. Än så länge finns inget sådant område i Sverige. - Underrättelseskyldighet Den som äger eller brukar en fastighet är skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheten om man upptäcker en förorening som kan orsaka skada på hälsa eller miljö.

Miljöbalkens regler om efterbehandling 26:e kapitlet - tillsyn I 26:e kapitlet finns hela verktygslådan för att ställa krav på utredning och åtgärder. 26:9 Ger tillsynsmyndigheten bemyndigande om att besluta om de föreläggande och förbud som behövs. 26:14 Omfattar möjligheten att förena ett föreläggande eller förbud med ett vite. 26:15 Om ett föreläggande eller förbud är riktat mot någon i egenskap av fastighetsägare kan myndigheten begära att beslutet skrivs in i fastighetsregistret 26:17 och 18 Omfattar möjligheten för en tillsynsmyndighet att begära rättelse eller verkställighet av ett beslut 26:19 Omfattar kraven på en verksamhetsutövares egenkontroll. 26:21 och 22 Omfattar tillsynsmyndighetens möjligheter att ställa krav på upplysningar eller undersökningar Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd § 28 - anmälan om avhjälpande Anmälningsplikten gäller avhjälpande, dvs både undersökningar och åtgärder, som innebär mer än en ringa risk att spridning eller exponering av föroreningen påverkas. I normalfallet innebär en undersökning bara en ringa risk och är då inte anmälningspliktig 9 kapitlet 6 § miljöbalken Anmälan ska ske senast 6 veckor innan avhjälpandet påbörjas. § 29 samråd med Naturvårdsverket Inför beslut om rättelse eller verkställighet ska tillsynsmyndigheten samråda med Naturvårdsverket. Samrådet behandlar bland annat beslutets rimlighet och möjligheten till förskottering av kostnaderna från Naturvårdsverket. Förordning (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande Kallas oftast bidragsförordningen och reglerar till vad och på vilket sätt statsbidrag får lämnas till efterbehandling av förorenade områden. Sedan 1 februari 2010 framgår även möjligheten till att genom statsbidrag förskottera kostnader för utförande av beslut om rättelse eller verkställighet.

Roller och aktörer Myndigheterna och det ”allmänna” Olika myndigheter och andra samhällsfunktioner har olika roller i arbetet med förorenade områden. Uppgifterna och rollerna är omfattande och här redogörs bara för de huvudsakliga uppdragen. Naturvårdsverket Ansvarar för nationell vägledning, planering, prioritering, samordning och uppföljning av arbetet med förorenade områden, såväl i stort som specifikt avseende tillsynsfrågor. Företräder Sverige i EU-arbetet tex med det så kallade markdirektivet. En stor del av arbetet handlar om fördelning av statsbidrag till utredning och åtgärder av förorenade områden. Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) Är en möjlig huvudman för åtgärder som helt eller delvis är finansierade av statsbidrag. Har i uppdrag att inventera och åtgärda vissa objekt dör staten är ansvarig. Statens Geotekniska Institut (SGI) Är en möjlig huvudman för utredningar som helt eller delvis är finansierade av statsbidrag. Har det övergripande ansvaret för kunskapsuppbyggnad och forskning inom efterbehandling av förorenade områden. Erbjuder viss detaljerad rådgivning till myndigheter. Länsstyrelserna Är operativa regionala tillsynsmyndigheter samt ansvarar för regional vägledning, planering, samordning och uppföljning. Inventerar nedlagda verksamheter och de pågående verksamheter som man har tillsyn enligt 9 kapitlet på. Söker och vidareförmedlar statsbidrag till utredning och åtgärder av förorenade områden. Kan även vara huvudman för utredningar som helt eller delvis är finansierade av statsbidrag Kommunerna Är operativa lokala tillsynsmyndigheter. Inventerar pågående verksamheter som man har tillsyn på enligt 9 kapitlet samt nedlagda deponier. Kan vara huvudman för bidragsfinansierade utredningar eller åtgärder. Ansvarar för att ta hänsyn till förorenade områden i den fysiska planeringen. Kan vara ansvariga problemägare för föroreningar orsakade av egna verksamheter eller på egna fastigheter. Generalläkaren Är nationell operativ tillsynsmyndighet över förorenade områden som orsakats av Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk. Andra statliga verk, förvaltningar och bolag Vissa särskilt utpekade statliga verksamheter ansvarar för att själva inventera de förorenade områden som de orsakat. Exempelvis gäller detta ansvar för Banverket, Vägverket och Försvarsmakten.

Roller och aktörer ”De andra” aktörerna Rollfördelningen för problemägare avgörs av reglerna i 10 kapitlet miljöbalken. Övriga aktörer är frivilliga kommersiella aktörer som på olika sätt deltar i arbetet med förorenade områden. Problemägare Ansvarar för att utföra eller bekosta utredning eller åtgärd - Verksamhetsutövare Har genom sin verksamhet eller åtgärd orsakat en förorening eller har tagit över ett ansvar genom förvärv av en verksamhet eller företag. - Fastighetsägare Om ett förvärv har skett efter den 31 december 1998 finns ett sekundärt ansvar för fastighetsägaren om verksamhetsutövaren inte kan utföra eller bekosta efterbehandling. Kan bli skyldig att betala för den värdeökning av en fastighet som kan bli aktuell vid en efterbehandling. Kan utöva pågående miljöfarlig verksamhet genom förvaring av kemikalier eller i en deponi. - Exploatörer En exploatör kan vara både fastighetsägare, verksamhetsutövare eller en extern aktör som vill göra något på en fastighet. Exploatören förändrar riskförutsättningarna för en förorening genom ändrad markanvändning. Kan via en detaljplaneprocess bli skyldiga att bekosta utredning och åtgärder i syfte att göra marken lämplig för planerad markanvändning. Krav på utredning och åtgärder kan även komma från en tillsynsmyndighet i syfte att förebygga risken för skada på hälsa eller miljö. En exploatör kan bli efterbehandlingsansvarig om man vidtar åtgärder som förvärrar risken för spridning eller exponering av föroreningen. Huvudman En statlig myndighet eller kommun som frivilligt åtar sig att genomföra utredning eller åtgärd med bidragsfinansiering. Ansvarar för genomförandet dock inte för själva föroreningen. SPIMFAB – en ”branschhuvudman” SPIMFAB står för Svenska Petroleum Industrin Miljösaneringsfond AB och är oljebolagens gemensamma saneringsprogram för att undersöka och vid behov sanera gamla bensinstationer nedlagda mellan 1969 och 1996. SPIMFAB bekostar utredning och eventuella åtgärder oavsett vem som har ägt fastigheten eller vem som bedrivit verksamhet på fastigheten. Ansvarar liksom andra huvudmän för genomförandet dock inte för själva föroreningen. Konsulter Erbjuder expertstöd inom miljö, teknik, geoteknik, upphandling, projektledning etc Jurister Erbjuder expertstöd inom juridik Entreprenörer Utför schaktning, jordbehandling, transport etc vid efterbehandlingsprojekt Avfallsaktörer Kan ta emot och behandla eller deponera det avfall (förorenade massor mm) som uppstår vid sanering Allmänheten - Direkt berörda Boende, grannar, anställda, nyttjanderättshavare etc som påverkas mer direkt av föroreningen eller efterbehandlingen. Bör få tydlig och detaljerad information direkt från myndigheter och ansvariga. - Indirekt berörda Kommuninnevånare, sporadiska nyttjare av området, besökare etc som inte påverkas direkt av föroreningen eller efterbehandlingen. Normalt räcker det med övergripande information tex via media och hemsida.

Marknadsföring av efterbehandling Tydlig koppling Förorenade områden har i allmänhet en väldigt påtaglig och tydlig koppling till hälsa och miljö. Många andra miljöfrågor är mer abstrakta och svåra att argumentera kring. Logiken i ansvaret för utredning och åtgärder är också väldigt tydlig, den som smutsar ned måste städa upp. Stort intresse Media och allmänheten är ofta intresserade av information och nyheter om föroreningar i mark eller vatten. Det är en miljöfråga som berör alla och går att ”ta på”. Man skulle kunna säga att förorenade områden säljer. Resurskrävande Tillsyn av efterbehandling är ofta relativt resurskrävande för myndigheterna dels på grund av att det ofta handlar om komplexa och långdragna ärenden men även för att tillsynsområdet är ”nytt” och kräver en del kompetensutveckling. Möjlig motvind Tillsyn över förorenade områden kan uppfattas som käppar i hjulet vid exploatering och annan utveckling och kan även medföra höga och okalkylerade kostnader för företagare. En kommunledning eller länsledning är sällan intresserade av att skapa den sortens bad-will för sin kommun eller region. Detta kan innebära att det blir svårt att prioritera just förorenade områden då tillsynsresurserna i allmänhet redan är hårt prioriterade. Läge att marknadsföra lite? Eftersom det finns ett stort allmänintresse och en tydlig miljökoppling finns det goda förutsättningar för att lyckas med att sälja in detta tillsynsområde till chefer, politiker och andra delar av kommun- eller länsledningen. Vinsterna med en aktiv tillsyn är bland annat att man förebygger kostsamma stopp i exploateringssituationer genom att frågan kommer in tidigare i planprocessen, att företagare tidigare blir medvetna om kommande kostnader och kan budgetera för utredningar eller åtgärder samt naturligtvis den största vinsten, en renare och mer hälsosam miljö för befolkningen i kommunen eller regionen. Som vid alla diskussioner om tillsynsresurser underlättar det om man kan redovisa ett bra underlag i form av en realistisk behovsutredning för tillsynen. Resursförstärkning En aktiv tillsyn inom förorenade områden innebär även en möjlighet att få ökade intäkter genom tillsynsavgifter. Ökade intäkter inom ett visst tillsynsområde kan i förlängningen medföra att resurserna för det området ökar. Ökade resurser leder i sin tur till en bättre förutsättningar för tillsynen och skapar möjlighet till mer intäkter osv.