Kommunalekonomisk utjämning – en beskrivning av 2014 års system för kommunalekonomisk utjämning Derk de Beer Anders Folkesson derk.de.beer@skl.se anders.folkesson@skl.se Mona Fridell mona.fridell@skl.se

Disposition Principiellt och bakgrund Inkomstutjämningen Kostnadsutjämningen Strukturbidrag och regleringsbidrag Myter kring utjämningssystemet Kort om LSS-utjämningen

Den kommunalekonomiska kontexten Det kommunala självstyret Beskattningsrätt Stor kommunal sektor 20 procent av BNP Enhetsstat Stora skillnader inom kommunkollektivet Utjämningssystemet; garanten för likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan landets kommuner Finansieringsprincipen intressant att studera. SKL inte sällan missnöjda med regeringens analyser.

Kommunernas intäkter 2012

Kommunernas kostnader 2012 (529 mdkr) per verksamhet per kostnadsslag

Utjämningssystemets syfte Att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. Likvärdighet och opåverkbarhet är nyckelorden

Utjämningssystemets olika delar Inkomstutjämningen; skattekraft, mestadels statligt finansierad (det generella statsbidraget) Kostnadsutjämningen strukturella behov, mellankommunal Strukturbidraget ”permanenta införandebidrag”, statligt finansierad Regleringsposten Skillnaden mellan de generella statsbidrag (”påsen”) och kommunernas anspråk utifrån ovanstående delar

Varför ett utjämningssystem? Stora skillnader i inkomster Vid en genomsnittlig skattesats på 20,59 %

Skatteintäkten med en genomsnittlig skattesats på 20,59 % blir

Varför kostnadsutjämning? Att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av strukturella behov Demografin 17 % i Lerum och 27 % i Hagfors över 65 år Behovskillnader Socioekonomi Utländsk bakgrund Produktionsfaktorer Bebyggelsestrukturen 37 % tätortsgrad i Orust, 90 % i Jönköping Långa avstånd Lönestrukturer Byggkostnader

Utjämningssystemets omsättning 2014, miljarder kronor

Staten (generellt statsbidrag 85,6 mdkr.) Inkomstutjämn.-bidrag 86 170 mkr. Inkomstutjämn. -avgift -4 894 mkr. Strukturbidrag 2 176 mkr. Regleringspost 2 120 mkr. 59 534 mkr. 26 636 mkr. -410 mkr. -4 484 mkr. 1 519 mkr. 657 mkr. 4 405 mkr. -2 285 mkr. Landstingen Kostnadsutjämning bidrag 1 563 mkr. avgift -1 556 mkr. Kommunerna Kostnadsutjämning bidrag 6 492 mkr. avgift -6 468 mkr.

Inkomstutjämningen

Inkomstutjämningssystemet Länsvis skattesats: Kompensationsgraden (65, 85 resp 95 procent) (KG) Medelutdebiteringen år 2003 (20,64 skattekronor för kommuner), Skatteväxlingar i respektive län mellan 1991–2013 (SVLÄN) Den vägda genomsnittliga skatteväxlingsnivån i riket mellan 1991–2003 (4,16), Skatteutjämningsunderlag Garantinivån på 115 procent, SK är medelskattekraften i riket och SKi är skattekraften i kommun i. Valet av kompensationsnivå är ytterst en politisk bedömning Hög kompensationsgrad = långtgående utjämning Låg kompensationsgrad = bättre utfall på marginalen vid en ökning av skatteunderlaget, incitament

Länsvisa skattesatser

Länsvis skattesats ”Marginalbidrag”/”marginalskatt” Orust har större ansvar än Hallsberg=> får större bidrag i inkomstutjämningen. Kungsbacka är en avgiftskommun. Får behålla 40% av ny relativ skattekraft.

Skatteutjämningsunderlaget Inkomstutjämningens andra variabel Skatteutjämningsunderlaget är skillnaden mellan kommunens skattekraft och garantinivån Garantinivå (115 % av rikets medelskattekraft) är 226 000 kr/inv Skattekraft över 115 % = avgift (14 kommuner) Skattekraft under 115 % = bidrag (276 kommuner)

Kungsbackas utfall i inkomstutjämningen Skatteunderlag i kommunen kr/inv. 226 402 B Medelskattekraft, kr/inv. i riket 196 651 C Skattekraft, relativt riket (procent) 115,1% D Garantinivån, kr/inv (B*1,15) 226 149 E Kommunens skattetjämningsunderlag, kr/inv (D-A) -253 F Länsvis skattesats (procent) 12,05 G Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr/inv. (E*F) -31

Hallsbergs utfall i inkomstutjämningen

Utfall inkomst- utjämn

Marginalintäkter vid förändring av skatteunderlaget (ex Hallsberg)

Marginalintäkter vid förändring av skatteunderlaget (ex Hallsberg)

Långtgående inkomstutjämning

Kostnadsutjämningen

Varför kostnadsutjämning? Att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av strukturella behov Åldersstruktur Behovsvariationer: Socioekonomi Produktionsfaktorer Bebyggelsestrukturen Lönestrukturer Byggkostnader

Kostnadsutjämning Systemet ska inte utjämna för de kostnadsskillnader som beror på varierande: ambitionsnivå effektivitet avgifter Inomkommunalt system, nollsummespel mellan kommunerna Ingen statlig finansiering

Standardkostnad Kostnadsutjämningen består av olika delmodeller (9+1 för kommunerna och 3+1 för landstingen), där varje delmodell avser olika verksamheter eller faktorer som används i verksamheten. För varje delmodell räknas det fram en standardkostnad Standardkostnaden är den kostnad som kommunen (enligt systemet) bör ha om verksamheten bedrivs med en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå

Delmodellernas uppbyggnad ÅS: ålderstruktur BV: behovsvariationer PF: produktions-förutsättningar (källa: Statskontoret 2009)

Omfördelning per delmodell (mdkr)

Kostnadsutjämningens delmodeller – Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Aktuella variabler: Barn i åldrarna 1–12 1-5-åringar: 92 255 kr 6-12-åringar: 16 321 kr Vistelsetidsindex kommungrp (1-5 år) Inskrivningsgradsindex kommungrp (6-12) Vistelsetidsindex begränsas till 50% Ska spegla efter- frågan givet antalet barn

Andel barn 1-5 år inskrivna i förskola eller familjedaghem   2003 2009 Storstäder 81,3 83,4 Förortskommuner till storstäder 83,2 86,7 Större städer 83,5 87,0 Förortskommuner till större städer 80,2 86,3 Pendlingskommuner 80,1 85,0 Turism- och besökskommuner 80,5 86,1 Varuproducerande kommuner 80,8 Glesbygdskommuner 79,6 Kommuner i tätbef. region 85,8 Kommuner i glesbef. region 82,4 Riket 85,9

Vistelsetidsindex år 2005 Storstäder 1,076 Förortskommuner 1,055   Storstäder 1,076 Förortskommuner 1,055 Större städer 0,972 Pendlingskommuner 0,966 Glesbygdskommuner 0,869 Varuproducerande kommuner 0,934 Övr. kommuner, över 25 000 inv. 0,928 Övr. kommuner, 12 500 - 25 000 inv. 0,900 Övr. kommuner, mindre än 12 500 inv. 0,848 Riket 1,000

Vistelseindex

Grundskola och förskoleklass Modellen har funnits sedan utjämningsåret 1996, kompletterades med förskoleklass 2005, uppdaterad 2014 Aktuella variabler: barn i åldrarna 6–15 47 097 kr/6-åring 89 682 kr/7-15-åring tillägg/avdrag för skolskjutsar och småskolor barn 7–15 år födda utanför Sverige, Norge, Danmark eller något övrigt EU-land

Utfall för Krokoms kommuns lågstadieskolor Glesbygdsverkets GIS-modell för beräkning av merkostnader inom grundskolan Utfall för Krokoms kommuns lågstadieskolor Lågstadieskolor Utplacerade (●) Befintliga (●) Antalet elever angivna En första skola i kommunens centralort En ny skola där elevunderlaget är tillräckligt stort Minst 7 elever per skola Inte mer än 30 km resväg Källa: Glesbygdsverket Malung får 750 kr/inv

– Gymnasieskolan Modellen har funnits sedan år 1996, uppdaterad 2014 Aktuella indikatorer ungdomar i åldrarna 16–18 Programvalsfaktor 74 400 kr/humanistelev 177 000 kr/NP-elev tillägg/avdrag för bebyggelsestruktur (små skolor) Karlsborg får 450 kr/inv för programvalsfaktor

Kostnadsutjämningens delmodeller – Äldreomsorg Modellen har funnit sedan utjämningsåret 1996, förändrad 2000, 2005 och 2012 Kostnadsmatris: Dödlighetskorrigering Lerum: -118 kr/inv Hagfors: 600 kr/inv Utländsk bakgrund (5% tillägg) Gles bebyggelse (Tillväxtanalys-modellen) Institutionsboende i glesbygd (tätortsgrad x inv/km)

Individ- och familjeomsorg Standardkostnaden bestäms av variblerna: arbetssökande utan arbetslöshetsersättning, kategori 11 och 12 enligt AMS definition andel lågutbildade 20-40 år sv andel med ekonomiskt bistånd mer än 6 mån boende i flerfam.hus byggda 1965-1975 Tätortsgrad SKL: negativt påverkbara variabler. Statskontoret utreder fn delmodellen. Rapporterar 30 september. Möjligen stora ändringar.

Kostnadsutjämningens delmodeller – Barn med utländsk bakgrund Aktuella variabel: Andel barn och ungdomar 0–19 år med minst en förälder född utanför EU och Norden Beräknas utifrån kommundel (församling enl indelning 2009) Ersättning utgår med 75 kronor per invånare för varje procentenhet över genomsnittet i riket (5,6 %)

Löner Modellen tillkom utjämningsåret 2008 Ska mäta strukturella merkostnader för kommunens personal Aktuella variabler: taxeringsvärdet på småhus länets genomsnittliga bostadsrättspriser andel förvärvsarbetande utanför kommun- och landstingssektorn

Löneindex

Kostnadsutjämningens delmodeller – Bebyggelsestruktur Sammanslagning av de tidigare delmodellerna för Uppvärmningskostnader Byggkostnader Merkostnader för administration och räddningstjänst Gator och vägar Aktuella indikatorer Faktiska index över byggkostnader och uppvärmningskostnader Folkmängd, tätortsgrad samt befolkningstäthet (invånardistans) Uppmätt vägslitage utifrån trafikmängd och klimat Stora bidrag till fr a glesbygdskommuner Åsele får 2000 kr/inv

Kostnadsutjämningens delmodeller – Befolkningsförändring Modellen är ny från och med 2005. Negativ befolkningsförändring har det kompenserats för sedan 1996 Aktuella indikatorer – minskning Total befolkningsförändring 10 år bakåt i tiden (2%) Förändring av antalet ungdomar i åldern 7–18 år (2%) Aktuella indikatorer – ökning Förändring av antalet ungdomar i åldern 7–18 år (5%) Befolkningsförändring under de fem senaste åren (1,2% + 1,2% senaste året) Medför att minskande kommuner får ett mindre bidrag vid befolkningsökning

Kollektivtrafik Gemensam delmodell för kommun och landsting Aktuella indikatorer: Befolkningstäthet Andel personer som bor i tätorter över 11 000 invånare Andel personer som pendlar över kommungräns Kostnadsfördelning inom respektive län Hög ambitionsnivå = hög standardkostnad, påverkbart! Vid regionalt huvudmannaskap, samma standardkostnad för länets kommuner Sthlm-kommunerna får ett bidrag på 450 kr/inv Falköping och Göteborg har lika standardkostnad Statskontoret utreder delmodellen. Rapport 31/3.

Strukturbidrag Strukturbidraget består av delar i den tidigare kostnadsutjämningen som ansågs vara av regionalpolitisk karaktär vid införandet av 2005 års utjämningssystemet 104 kr/inv till 277 bidragskommuner för att kompensera för 2014 års avgiftssänkning i inkomstutjämningen ”Permanent införandebidrag” – 2005 års reform genomfördes bara delvis

Regleringsbidrag Regleringsposten = generella statsbidrag – kommunernas anspråk i inkomst- och kostnadsutjämningen, strukturbidragen och införandebidragen. Regleringsposten förbättras av ökade generella statsbidrag och försämras av införandebidrag Enhetligt utfall (kr/inv) för samtliga kommuner

Vanliga missuppfattningar (1) Det är ingen idé att höja skatten – utjämningssystemet tar ändå hela beloppet! Skattesatsen påverkar inte avgiften eller bidraget från inkomstutjämningen. Hela skattehöjningen tillfaller kommunen eller landstinget. Utjämningen räknas ut med en fastställd länsvis skattesats som inte förändras av att kommunerna eller landstinget förändrar sin skattesats. Skattesatsen i utjämningen ändras endast vid skatteväxlingar med landstinget eller vid beslut av regeringen.

Vanliga missuppfattningar (2) Systemet missgynnar kommuner som är effektiva alternativt gynnar ineffektiva kommuner! Om en kommun eller ett landsting är effektiv och producerar den tjänst de är ålagda att göra till en lägre kostnad än andra (genomsnittet) straffas de inte genom ett lägre bidrag, alternativt en högre avgift. Det motsvarande gäller för en kommun som är ineffektiv i sin produktion. I kostnadsutjämningen använder man inte den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets kostnad utan ett riksgenomsnitt för verksamheten – vilket mycket marginellt påverkas av den enskilda kommunens eller landstingets kostnadsnivå.

Vanliga missuppfattningar (3) Vårdbiträde i Danderyd betalar till en direktör i Enköping! I Danderyds kommun tjänar invånarna betydligt mer än genomsnitt och kommunen får då betala en avgift till systemet I Enköpings kommun tjänar invånarna mindre än genomsnitt och kommunen erhåller då ett bidrag från systemet Olika personer påverkar genomsnittet i samma kommun på olika sätt. Ett deltidsarbetande vårdbiträde med t.ex. en årsinkomst på 130 000 kronor påverkar skattekraften, och därmed avgiften/bidraget i inkomstutjämningen, på samma sätt oavsett om hon bor i Danderyd eller i Enköping. Det samma gäller en direktör med exempelvis en årsinkomst på 900 000 kronor. Eftersom man i Danderyd i genomsitt tjänar 260 000 kronor per person kommer vårdbiträdets inkomstnivå att sänka genomsnittet, och, allt annat lika, ge Danderyd en lägre avgift i inkomstutjämningen. Genomsnittet i Enköping är 126 600 vilket innebär att direktörens lön kommer att höja skattekraften, och, allt annat lika, ge Enköping ett lägre bidrag från inkomstutjämningen.

Vanliga missuppfattningar (4) Kommuner som går med underskott betalar till andra välmående kommuner! Utjämningssystemet ska ge alla kommuner ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva den kommunala servicen givet samma ambitionsnivå och effektivitet. Skillnader i ambition och effektivitet ska speglas i högre eller lägre skattesats. Alternativt kommer kommunen att redovisa ett ekonomiskt över­skott/underskott. Då kommuner och landsting inte får redovisa ekonomiskt underskott kommer underskott ”tvinga fram” en ambition i nivå med den bland övriga kommuner eller landsting alternativt en förändring av skattesatsen. Det finns dock ingen intention med systemet att utjämna skillnader i skattesats på annat sätt än att utjämna de ekonomiska förutsättningar i allmänhet. Man kan inte förutsätta att en kommun med ekonomiskt underskott ska sluta betala alternativt få mer bidrag bara för att de redovisar underskott. Det skulle kunna leda till att kommunerna slutar ta ansvar för sin egen ekonomi. Det kan naturligtvis vara så att ett underskott kan vara en effekt av att systemet inte fångar några/någon strukturell faktor vilket leder till att bidraget från systemet/avgiften till systemet inte kompenserar för de strukturella skillnaderna vilket kan leda till att den enskilda kommunen eller landstinget måste höja skatten för att kunna tillhandahålla samma service som andra. En aktuell diskussion är huruvida det högre löneläget i Stockholmsregionen är av strukturell karaktär vilket det borde kompenseras för i systemet.

Vanliga missuppfattningar (5) Vi får allt fler barn i skolan; varför får inte mer pengar? Det som bestämmer kommunens/landstingets avgift respektive bidrag är kommunens relativa struktur jämfört med riket. De kommuner som har en befolkningsutveckling som t.ex. innebär en ökad andel äldre jämfört med riket får ett ökat bidrag/minskad avgift. Kommuner med en utveckling som innebär en minskad andel äldre jämfört med riket får vara med och betala via ökad avgift/minskat bidrag. Men om andelen äldre ökar lika mycket i hela landet får de enskilda kommunerna inget ökat bidrag/minskad avgift för sin befolkningsstruktur. Det faktum att en kommun får fler barn, ungdomar och äldre garanterar således inte kommunen eller landstinget ett högre bidrag på det sätt som de tidigare specialdestinerade bidragen gjorde. Kostnadsutjämningen är ett utjämningssystem, inte ett bidragssystem. Om staten vill kompensera kommunerna för en generell ökning av exempelvis andelen äldre kan det göras via ökade anslag.

LSS-utjämning

LSS-utjämning Separat utjämningssystem för kommuner Inomkommunalt nollsummespel Tre miljarder kr omfördelas inom LSS-utjämningen Påverkbart LSS-utjämningen består av följande delar: Grundläggande standardkostnad volymindex Personalkostnadsindex vårdtyngd

Grundläggande standardkostnad (vägt volymmått) Antal verkställda beslut den 1/10 (SoS antalsstatistik) gånger genomsnittskostnaden för varje LSS- insats Ersättning till Försäkringskassan för personlig assistans Insatsen särskild anpassad bostad räknas ej med Brukare som har både boende och personlig assistans räknas ej dubbelt Daglig verksamhet endast personkrets 1 och 2

LSS-utjämning uppbyggnad Grundläggande standardkostnad prislappar 2011

Personalkostnadsindex (pix) Ska kompensera för skillnader i vård och omsorgstyngd Beräknas genom att jämföra kommunens redovisade personalkostnader för LSS (enligt RS) med de genomsnittliga i landet. Hänsyn tas till köpt verksamhet och betalningar till och från FK 70 % av skillnaden mellan redovisade och genomsnittliga personalkostnader beaktas vid beräkning av index

Utfall LSS-utjämningen 2013

Lästips SCB Underlagstabeller (www.scb.se) SKL (2009) Kommunalekonomisk utjämning Statskontoret, Löpande uppföljning av utjämningssystemet LSS-utjämningsutredningen (SOU 2007:62)