Samhällsekonomiskt underlag för hamnpolitiken Inge Vierth, ACANALYS seminarieserie, CERUM Umeå universitet 8 september 2010

VTI - Statens väg- och transportforskningsinstitut oberoende forskningsinstitut inom transportsektorn med ca 190 medarbetare i Linköping, Göteborg, Stockholm och Borlänge största transportforskningsmiljön i Sverige utför tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet som rör samtliga trafikslag kärnkompetens inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, kollektivtrafik, beteende och samspel mellan människa-fordon-transportsystem samt inom vägkonstruktion, drift och underhåll  

VTI:s organisation samlas under tre avdelningar Trafik och trafikant Samspel människa fordon, transportsystem, Fordonsteknik och simulering, Mobilitet, aktörer och planering, Trafiksäkerhet, samhälle och trafikant, Miljö och trafikanalys Infrastruktur Drift och underhåll, Väg- och banteknik, Krocksäkerhet, Mätteknik Transportekonomi Transportekonomi (Borlänge och Stockholm)

Projekt: Samhällsekonomiskt underlag för hamnpolitiken finansierat av SIKA (Statens Institut för Kommunikationsanalys), Trafikanalys sedan 1 April 2010 VTI rapport 672 (2010), svenska med engelsk sammanfattning

Bakgrund – Definition: Hamn specificerat land- och vattenområde roll att tillhandahålla infrastruktur och tjänster som möjliggör övergången mellan land- och sjötransporter funktion att skapa förutsättningar för effektiva anlöp genom tillgång till kajplats för lastning, lossning och kringtjänster godstransporter dominerar i flesta hamnar hamnar är viktiga noder i ett intermodalt perspektiv ofta en eller flera terminaler i en hamn, många gånger är kombiterminaler lokaliserade i eller i anslutning till hamnar

I Sverige ca 50 allmänna hamnar (öppna för alla transportörer ) ca 15 industrihamnar och lastageplatser

Källa: Sjöfartsverket ; Källa: Sjöfartsverket

Olika delmarknader färje- och roro-trafik (roll on, roll off) i regionala system i Europa - främst transporter av lastbilar, trailers, järnvägsvagnar containertrafik i ett integrerat globalt system - feedertrafik till/från kontinenten är regional men ingår i globala system specialiserade system - globala och regionala för transporter av nya bilar m.m. Två motsatta tendenser: dels ökad konkurrens med containersystem, dels specialisering transporter av bulk eller general cargo i globala och/eller regionala system, där godset inte är enhetsberet

Källa: Sjöfartsverket

Bakgrund - Utvecklingstrender fartygen blir större och anlöper färre hamnar - hamnarnas omland överlappar varandra i större grad kostnader i hamnar (nodkostnader) tenderar att utgöra växande andel av samlade dörr-till-dörr kostnader, större fartygsstorlekar och rationellare godshantering i terminaler har sannolikt fört till ökade kostnader i hamnarna undervägskostnader (länkkostnader) har tendens att sjunka såväl för sjö- som landtransporter, bl.a. har transporttjänster på järnväg förbättrats Containerisering – skalfördelar (noder och länkar)

Transportkedjor Olika transportkedjor använder sig av (olika) hamnar som konkurrerar med varandra. Aktörer i transportkedjan erbjuder i större grad tjänster i nätverk (och inte enskilda hamnar). Van de Voorde/Vanelslander anser att hamnarnas roll i transportkedjan generellt har minskat och att hamnar och offentliga myndigheter har uppträtt som reaktiva åskådare i förändringsprocessen. Koncentrationen av godstransportflöden underlättar utvecklingen av anslutningstransporter med järnväg och sjöfart vilket tentativt minskar transporternas negativa externa effekter. Dock koncentration av de negativa externa effekterna på lokal nivå.

Effektivitetsproblem med avseende på hamnar - politik Finns (växande) samhällsekonomiska effektivitetsproblem ? Policybeslut fattas utgående ifrån samhällsekonomisk underlag och andra faktorer (som fördelningseffekter) I transportpolitiken ingår olika åtgärder (infrastruktur-/skatte-/konkurrenspolitik), avgränsning till sjöfarts/näringspolitik är inte knivskarpt Hamnpolitiken är en del av transportpolitiken, ingår de politiska beslut som syftar till att påverka utvecklingen av hamnarnas aktiviteter

Tre beståndsdelar i svensk och europeisk transportpolitik internalisera trafikens externa effekter med olika styrmedel avvägd investeringspolitik förutsättningsskapande åtgärder till exempel med avseende på konkurrens Ytterligare ett politikområde avser den offentliga sektorns resp. marknadens engagemang vid hamnarnas styrning.

Offentlig modell vs marknadsmodell Offentlig modell utgår ifrån att det finns tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att dessa bör tillhandahållas av staten och finansieras via offentliga medel (bl.a. att hamnar skall möjliggöra handel, bidra till regional utveckling) och att detta inte kommer till stånd på ett optimalt sätt på marknaden. Modell används vanligtvis för vägar och järnvägar, inrymmer risk för politikmisslyckanden (felaktig investeringsnivå). I marknadsmodell ses hamnar som företag som bör täcka sina kostnader, inkl. investeringar, genom att ta betalt. Inrymmer risk för marknadsmisslyckanden till följd av bl.a. förekomsten av kollektiva nyttigheter, externa effekter, imperfekt konkurrens.  

Avgränsning både den nationella och internationella nivån (IMO, EU) inkluderas fokus ligger på de europeiska länderna och särskilt Sverige ej lokala planeringsfrågor i detalj Fokus på senaste årtionden

EU: s transportpoltik I Vitboken om EU:s transportpolitik 1992 fokus på konkurrenslagstiftningen. Avregleringen har bidragit till att vägtransporter har ökat mer än övriga trafikslag. 2001 års Vitbok syftar till att ”återställa balansen” mellan trafikslagen till 2010, dvs. att främja järnvägs- och sjötransporter samt intermodala transporter. I halvtidsöversynen av Vitboken (2006) påpekas att åtgärderna som föreslogs 2001 inte räcker för att hålla tillbaka de negativa miljöeffekterna mm. som ökande transporter för med sig samtidigt som rörligheten skall underlättas. Alla trafikslag måste bli effektiva separat och i kombination med de andra trafikslagen (Sammodalitet).

Svensk transportpoltik Övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomisk effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet I SIKA:s uppföljning av de sex transportpolitiska delmålen 2009 konstateras att transportkvalitetsmålet inte nås fullt ut och att det krävs ytterligare åtgärder för att uppnå miljömålen. (Sex delmålen har ersatts av två funktionsmål och hänsynsmål).

Upplägg av studie A) Policyfrågor (1) styrning av hamnar, 2) konkurrens, investeringar, prissättning), vad upplevs som problem, vilka processer drivs, vilka underlag behövs/efterfrågas? Källa: offentliga dokument, muntlig info från ministerier i UK och DE B) Litteratursurvey (Vilka policyfrågor behandlas, vilka metoder/resultat redovisas i vetenskaplig och grå litteratur?) C) Ger litteraturen svar på frågorna? D) Forsknings- och utvecklingsbehov i Sverige Diskussion

A) Policyfrågor - 1) styrning av hamnar för- och nackdelar av olika modeller ? EU överlämnar hamnarnas organisation och förvaltning till medlemsstaterna. Kommissionen påpekar dock att hamnmyndigheterna ”kan klara sin uppgift bättre om de har tillräcklig grad av självbestämmande” Organisation varierar mellan olika europeiska länder: sydeuropeiska länder har traditionellt centralt styrda hamnar Tyskland, Nederländerna, Belgien, Skandinavien har traditionellt kommunala resp. regionala hamnar Storbritannien har stort inslag av privata hamnar

Styrning av hamnar i Sverige Hamnområdet i de allmänna hamnarna ägs oftast av kommunen (Umeå Hamn AB som är helägt av Umeå Kommun) och arrenderas av hamnföretagen. Under de senaste åren har flera kommunala hamnförvaltningar och stuveribolag ombildats till integrerade hamn- och stuveribolag. Stockholms Hamnar: sedan 2009 finns med Hutchison Port Holding en global terminalaktör som skall vara med i driften av containerhamnen i Nynäshamn/Norvik. Avtalet är 25-årigt och garanterar hyresintäkter från mark och lokaler. Göteborgs Hamn delas upp i en kommunal hamnmyndighet och tre terminalbolag (för container- bil- och ro/ro-terminalen) som skall tas över av privata operatörer. …

Anslutande sjö- och landinfrastruktur i Sverige Staten (via Sjöfartsverket) har huvudansvar för den del av infrastrukturen som sammanhänger med sjövägar och sjötrafikinformation Ökade fartygsstorlekar och/eller frekvenser ställer större krav på farledernas djupgående och bredd samt säkerhets- och miljökrav. Väganslutningar (statliga eller kommunala) finns till alla allmänna hamnar Över hälften av allmänna hamnar har järnvägsanslutning Tyskland

Privatisering av hamnar i UK (på 1980-talet) Alla containerhamnar är privata, ca två tredjedelar av den transporterade godsmängden genom privata hamnar Målsättning med privatiseringen var att förbättra hamnarnas prestationer, att minska anspråken på statsbudgeten och att främja konkurrensen mellan hamnarna Premissen är att konkurrensen säkerställer att de av kunderna och samhället efterfrågade tjänsterna framställs på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Enligt transportministeriet krävs inga åtgärder för att driva utvecklingen, till ex. att koncentrera flöden till vissa hamnar eller att avlasta infrastrukturen i sydöstra England.

A) Policyfrågor: 2) regleringar/konkurrens Konkurrens i hamnar bristande konkurrens problem (SE: stuverimonopol) ? ej beslutat EU-direktiv (Hamnpaket 2001 och 2004) Konkurrens mellan hamnar snedvridningar? enligt EU:s statsstödsregler möjlig att att stödja investeringar i hamninfrastruktur som är tillgänglig för alla användare) bristande transparens av finansiella flöden Konkurrens på anslutande länkar marknader avreglerade, problem återstår (järnväg, sjöfart (regelförenklingar/security), konsolidering (DB)

A) Policyfrågor: 3) investeringar in infrastruktur Interdependenser som kräver central planering på EU-nivå? 1992 beslutades regler för det transeuropeiska nätet (TEN-transporter) Hamnar ingår sedan 1996 i TEN-T (I Sverige uppfyller ca hälften av hamnarna TEN:s krav i form av godsmängd/antal passagerare. Otillfredsställande att TEN-hamnarna inte väljs ifrån ett helhetsperspektiv och att hamnarnas koppling till de tunga godstransportstråken inte beaktas. EU ser forsknings – och utvecklingsbehov m.a.p. utvecklingen av europeisk terminalnätverk

A) Policyfrågor: 3) investeringar in infrastruktur Interdependenser som kräver central planering på nationell nivå? Sjöfartspolitisk utredning (1995): statlig inblandning i hamnarnas verksamhet behövs inte utöver samarbetet mellan Sjöfartsverket och de enskilda hamnarna Godstransportdelegationen (GTD I 2001) motiverar statens insats med behov av att understödja hamnarnas roll som intermodala noder GTD II (2004) föreslår 3 strategiska hamnregioner med skärskilt betydelse för godstransporter. Rollfördelningen mellan hamnarna längs Norrlandskusten och anses fungera. Hamnstrategiutredningen (2007) föreslår prioriteringen av 10 strategiska hamnar

A) Policyfrågor: 3) investeringar in infrastruktur Infrastrukturpropositionen (2009) anser ”att fördelarna med att inte peka ut strategiska hamnar överväger å andra sidan understryks att Hamnstrategiutredningens kartläggning av det svenska hamnsystemet och hamnarnas roll i transportkedjan kommer skall utgöra ett viktigt underlag för infrastrukturplaneringen.” I åtgärdsplaneringen (2009) prioriterar trafikverken investeringarna utgående från de i Hamnstrategiutredningen föreslagna strategiska hamnarna. Utvecklas att ”De stordriftsfördelar som finns i anläggandet av en hamn och i hamnrelaterad infrastruktur motiverar att antalet hamnar begränsas. …. Urvalet av de tio hamnarna är väl balanserat med hänsyn till hela landets behov.” Urval av strategiska hamnar? CBA?

A) Policyfrågor: 4) prissättning för att internalisera externa effekter i hamnar och anslutande länkar ang prissättning i hamnar måste man skilja mellan avgifter för hanteringen och avgifter för infrastrukturen bristande transparens/koppling mellan kostnader och infrastrukturavgifter) GTD II (2004) diskuterar uppdelning av hamnverksamheten i infrastrukturdel som kräver offentliga medel och godshanteringsdel som täcks via privata avgifter ang prissättning i anslutande länkar EU ser forsknings- och utvecklingsbehov i samband med harmoniseringen av avgifterna mellan trafikslag och länder

Förutsättningar och motiv för hamnpolitik   Förutsättningar/ Styrning av hamnar och konkurrensfrågor Infrastrukturinvesteringar Internalisering av externa effekter Global (IMO) - Standard för el- anslutning för fartyg i hamnar Regleringar för marint bränsle m.m.) Europa (EU) Stadsstöd (ex. för hamnar i Frankrike Belgien, Nederländerna och Tyskland) Kostnadsintäktsanalyser TEN hamnar kan söka bidrag för infrastrukturinvesteringar Standard för el- anslutning för fartyg i hamnar (i den mån det inte tas fram av IMO) Nationell (Sverige) Möjliga motiv för utökad konkurrens i hamnar (stuverimonopol) och för lotsverksamhet Konkurrens mellan de svenska hamnarna finns Olika förutsättningar för trafikslag m. a. p. finansiering m.m.. Kostnadsintäktsanalys som inkluderar hamnen och anslutningar (systemanalys) Finns risk att skalfördelar inte realiseras pga. att för många kommuner investerar i hamnar? Miljölagstiftning vs prissättning som policyåtgärd Kommun/regional (svenska kommuner) Kommunernas roll i samband med utvecklingen av hamnar ? Miljölagstiftning vs prissättning som policyåtgärd (i den mån det inte tas fram nationellt) Hamnmyndighet Privata vs offentliga lösningar (paralleller till andra områden), hamnmyndighetens roll, upphandling av terminaloperatörer -

B) Litteratur: 1) styrning av hamnar strukturering av organisationsmodeller m.h.t. privat/offentlig roll (reglering/ägande av mark, service, alternativa former av privatisering) hamnmyndigheternas roll i transportkedjor (i samband med anslutande hinterlandtransporter, roll av stora containerhanteringsföretag) privatisering av hamnar i Storbritannien 1980 - erfarenheter reformer i andra länder (decentralisering i Frankrike, Spanien, kommersialisering i Grekland – erfarenheter få jämförande studier

B) Litteratur: 2) Konkurrens konkurrens i hamnar: kommentarer till EU:s förslag till hamndirektiv (Storbritannien, Grekland) analys av inträdesbarriärer och hur de kan reduceras tillträde till gemensamma faciliteter (erfarenheter från Australien) begreppen ”konkurrens mellan hamnar” och konkurrenskraft utvecklas konkurrens vs utnyttjande av skalfördelar i hamnar, anslutningar/transportkedjor (järnväg – prisavtal, mindre operatörer) inventering av finansiella flöden till/från hamnar

B) Litteratur: 3) investeringar Privata företag har vanligtvis kortare perspektiv, investeringar med höga kapitalkostnader, begränsad kostnadstäckning, är hamnar kollektiva nyttigheter (public goods)? ofta begränsat regionalt perspektiv och mål (Le Havre – Hamburg range) ansvarsfördelning mellan olika nivåer (USA) antal, lokalisering och funktion av hamnar (dry ports, urval av TEN-hamnar) investeringskalkyler (EU, Sverige, Storbritannien)

B) Litteratur: 4) prissättning i hamnar, i anslutande infrastruktur utformning av marginalkostnadsprissättning (ej konsensus om prissättning ska baseras på kortsiktiga eller långsiktiga marginalkostnader) omsättning samband prissättning i hamnar/anslutande infrastruktur och investeringar (resultat i teoretisk analys tyder på att privata hamnarnas prissättning leder till färre hamninvesteringar, i större grad om kostnader i anslutande länkar inte är internaliserade)

→ fokus på containerhamnar → få svenska/nordiska bidrag B) Litteratur 1) styrning av hamnar 2) konkurrens 3) investeringar 4) prissättning → många bidrag → fokus på containerhamnar → få svenska/nordiska bidrag

C) Ger litteraturen svar på frågorna? styrning av hamnar erfarenheter i andra länder inte överförbara till Sverige Storbritannien: olika uppfattningar av forskning och transportministeriet

C) Ger litteraturen svar på frågorna? 2) konkurrens EU:s hamndirektiv kommenteras ur hemlandets perspektiv konkurrens mellan containerhamnar kan inte generaliseras

C) Ger litteraturen svar på frågorna? 3) investeringar policyfrågor på olika nivåer hänger ihop, dels samma frågor på nationell och EU-nivå få bidrag om interdependens mellan nivåer och centralt utpekande av hamnar CBA: överens över princip dock ej tillämpning i samband med utpekande

C) Ger litteraturen svar på frågorna? 4) prissättning överens över princip dock ej tillämpning

C) Ger litteraturen svar på frågorna → vetenskaplig litteratur tar upp relevanta frågor → ”grå litteratur” behandlar samma frågor → ofta leder processer till svaren på policyfrågorna (policybeslut fattas utgående ifrån samhällsekonomisk underlag och andra faktorer)

C) Ger litteraturen svar på frågorna? (2) ungt forskningsområde krävs gemensamma definitioner och utökat internationellt samarbete tillgång till data stort problem för beslutsfattare och forskare

D) Forsknings- och utvecklingsbehov i Sverige 1) Konkurrensrelaterade frågor styrning av hamnar inträdesbarriärer till marknaden för hamntjänster upphandling av koncessioner, tillgång gemensamma anläggningar, dominanta aktörer i intermodala transportkedjor) investeringar (statsstödsregler, OPS) prissättning (risk för monopolprissättning?, harmonisering mellan länder resp. trafikslag, samband prissättning/investeringarnas lönsamhet)

D) Forsknings- och utvecklingsbehov i Sverige 2) utveckla systemorienterade CBA inkl analys av potentiella skalfördelar som finns i hamnar och/eller anslutande infrastruktur hur stora flöden som krävs för att kunna utnyttja skalfördelar hur CBA skall utformas m.a.p. val av investeringsalternativ och om CBA skall användas i hamnar och terminaler analys av prissättning på länkar och i noder samt regleringar för sig och i samband med investeringar

Tack inge.vierth@vti.se