Staffan Hultén Gunnar Alexandersson Handelshögskolan i Stockholm Public-Private Partnerships (PPP) i teori och praktik - implikationer för Ostlänken Staffan Hultén Gunnar Alexandersson Handelshögskolan i Stockholm

PPP i ett historiskt perspektiv Avreglering och kompetensutveckling i järnvägssektorn

Uppdelningen av Affärsverket SJ 1988-2001 Jernhusen Banverket SJ AB Royal Viking Hotel Green Cargo Scandlines EuroMaint ASG Trafikrestauranger SweMaint Swebus TraffiCare Unigrid 1988 1995 1996 2000 2001

PPP i ett historiskt perspektiv Avreglering och kompetensutveckling i järnvägssektorn

Samverkan då och nu Vad kommer avregleringen och globaliseringen medföra för järnvägens utveckling? Specialisering inom multinationella tillverkande företag, fler internationella standards, mer konkurrens på de flesta delmarknader osv. Vad kan göras inför framtiden?

PPP i transportsektorn En effekt av avregleringarna i transportsektorn är att privata företag i ökad utsträckning deltar i driften av gamla transportsystem och i drift och finansiering av nya transportsystem Några järnvägsrelaterade PPP-projekt X2 – samarbete SJ och Asea (ABB) Kanaltunneln + länk till London Arlandabanan Amsterdam-Rotterdam-Bryssel

Typologi över PPP-projekt PPP-projekt avser bindande överenskommelser mellan representanter för den offentliga och den privata sektorn, som innebär ett ökat engagemang av privata aktörer vid tillhandahållandet av en offentlig tjänst – exempelvis ett transportsystem

Typologi över PPP-projekt Vissa PPP-projekt kan vara mycket långsiktiga, medan andra är mer kortsiktiga Exempel på klassificering av PPP-projekt: Servicekontrakt (t.ex. driftsavtal) – Pendeltågen i Stockholm Konstruktionskontrakt (t.ex. BOT-avtal) - Arlandabanan Delegerade företagsledningskontrakt (t.ex. koncessioner)

Fördelar med PPP För den offentliga partnern Ökad servicekvalitet och innovativitet Mer värde för det investerade kapitalet Lägre projektkostnader Lägre risk Tidigare och snabbare färdigställande Andel försenade PPP-projekt: 24% Andel försenade offentliga projekt: 70% Bättre överensstämmelse med budgetramar Andel budgetöverskridande PPP-projekt: 22% Andel budgetöverskridande offentliga projekt: 73%

Fördelar med PPP För den privata partnern Ökad ekonomisk aktivitet Högre marginaler Tillträde till nya marknader Långsiktiga inkomster

Nackdelar med PPP Högre kapitalkostnader Högre kostnader och tidsåtgång i planeringsskedet Långsiktiga PPP-projekt kan leda till inlåsningar och ett lågt framtida konkurrenstryck En part i ett PPP-projekt kan komma att utnyttjas av andra parter Problem med att värdera tillgångar av betydelse för projektets ekonomi kan orsaka förseningar Fördelarna med ökat privat engagemang kan förtas av dåligt utformade kontrakt som antingen ger för hög eller för låg ersättning till de olika aktörerna i förhållande till deras insatser och risktagande

Riskspridning Risker i PPP-projekt bör fördelas utifrån parternas relativa förmåga att hantera dem på bästa sätt Offentlig partner Privat partner Offentlig/privat partner Politiska beslut Regleringar Väderstörningar Naturkatastrofer Marknadsrisker Konstruktionsrisker Genomförandetid Prognoser om efterfrågan

Fallet Ostlänken En planerad ny 150 km lång dubbelspårig järnväg för höghastighetståg (300 km/tim) mellan Södertälje och Linköping Del av “Nordiska Triangeln” Beräknad byggstart: 2010-2015 Förra regeringen: utredning om möjligheter för tidigareläggning, t.ex. via ett PPP-projekt Nya regeringen: uttalat positiv till PPP-lösningar i transportsektorn

Argument för att organisera Ostlänken som ett PPP-projekt Argumenten kan delas in i tre, delvis relaterade grupper: Argument för byggandet av Ostlänken Argument för att tidigarelägga Ostlänken Argument för en PPP-lösning

Argument för byggandet av Ostlänken Länken skulle minska restiden avsevärt mellan orterna längs med banan, och också till andra närliggande delar av Sverige Detta antas leda till regionförstoring Kortare restider kommer att expandera de lokala arbetsmarknaderna så att fler orter kommer närmare Stockholm, med ökade möjligheter för människor att bo längre från sina arbetsplatser Regionförstoring kan ge ett antal spin-off-effekter, såsom högre mark- och fastighetsvärden, vilket i sin tur kan leda till ökade skatteintäkter för staten

Argument för byggandet av Ostlänken Regionförstoringen – finns den på riktigt? Totala arbetslösheten – viss effekt Skattekraften – viss men liten effekt Taxeringsvärden – svårt att jämföra Faktisk köpeskilling för småhus – viss effekt Övergripande slutsats: Det tycks finnas en viss regionförstorande effekt från järnvägsinvesteringar, men den förefaller vara mindre uttalad än förväntat (och mer forskning behövs)

Argument för att tidigarelägga Ostlänken Först och främst: de positiva effekterna kommer att börja verka tidigare Men, det är också möjligt att vissa effekter av byggandet av Ostlänken kommer att bli mer uttalade om projektet tidigareläggs eller t.o.m. förutsätter ett tidigt färdigställande Vill man påverka eller motverka vissa trender, som t.ex. in/utflyttning eller konjunkturberoende parametrar, kan den faktiska tidpunkten för färdigställandet få särskilt stor betydelse Lokala och regionala företag kan ha särskilda behov som förutsätter ett snabbt färdigställande av den nya banan

Argument för att tidigarelägga Ostlänken Den nya banan kommer att inkludera en anslutning till Skavsta, en flygplats med potential att utvecklas till den länge efterfrågade större flygplatsen söder om Stockholm (och ett viktigt komplement till Arlanda) En sådan expansion kan dock vara beroende av att en snabb järnvägsförbindelse till Stockholm färdigställs inom några år snarare än vid en senare tidpunkt. Annars kan andra flygplatslokaliseringar bli nödvändiga att beakta, även om dessa alternativ kan komma att bli kostsamma Till detta kommer att, om Skavsta snabbt framstår som det enda alternativet, kan det bli möjligt att avveckla trafiken på Bromma och ge plats för nya bostäder och arbetsplatser i en snabbt växande del av Stockholm

Argument för att tidigarelägga Ostlänken Skattad miljöeffekt av att resenärer flyger från Skavsta istället för Arlanda (och vinner 10-15 minuter på södergående resor) Antaganden: 1) Flygresan är 120 km kortare från Skavsta jämfört med Arlanda 2) Samma flygplanstyp (MD90) används och beläggningsgraden är 90% 3) Per passagerarkm går det åt 27 gram flygbränsle och produceras utsläpp i form av 86 gram koldioxid och 0,37 gram kväveoxid 4) Bränsleåtgång och utsläpp är oförändrade för anslutande transporter (bil/buss/tåg) till och från flygplatsen

Argument för en PPP-lösning Samma argument som för andra PPP-projekt Viktigast: att kunna tidigarelägga projektstarten jämfört med de nuvarande planerna på en byggstart 2010-2015 Möjligheten att uppnå allt detta kommer att vara starkt beroende av PPP-projektets utformning och kontext

Utformning av Ostlänken som ett PPP-projekt En effektiv utformning av Ostlänken som ett PPP-projekt kräver att en mängd olika frågeställningar analyseras En första punkt att klarlägga är vad man (från samhällets sida) vill uppnå med projektet En andra punkt är huruvida PPP-projektet enbart skall omfatta byggnation och drift av själva banan eller även den framtida trafikeringen

Ostlänken som ett PPP-projekt Regleringsmässiga frågeställningar Process för valet av privat partner Upphandling, eventuellt med s.k. konkurrensdialog Den fortsatta avregleringen av järnvägen EU-regler om internationella operatörers rättigheter

Ostlänken som ett PPP-projekt Politiska frågeställningar Långsiktigt politiskt engagemang Politiskt neutral projektlösning (på både lokal och nationell nivå)

Ostlänken som ett PPP-projekt Finansiella frågeställningar Investering på 12 miljarder - hur mycket skall den privata sektorn bidra med? Uppdelning av projektet i olika delar med olika finansiärer? Statlig garanti för lånen? Former för kompensation till de aktörer som bygger och driver banan? Tänkbart med mix mellan offentlig grundersättning och andra intäkter

Ostlänken som ett PPP-projekt Finansiella frågeställningar (forts) Begärd offentlig bas-ersättning kan vara ett utvärderingskriterium i projektupphandlingen Andra tänkbara intäktskällor: Banavgifter Skuggtullar Rätt att exploatera närliggande markområden

Ostlänken som ett PPP-projekt Tekniska frågeställningar Fastställande av basstandard för banan (höghastighet) Typ av trafikering Blandad trafik (fjärrtåg, regionaltåg, flygpendel, godståg) Begränsning av långsamma transporter för att bibehålla kapacitet?

Ostlänken som ett PPP-projekt Marknadsmässiga frågeställningar Behov av trovärdiga prognoser för: Resandets utveckling (omfattning och riktning) Bildandet av en storregion söder om Stockholm Den fortsatta utbyggnaden av Nordiska Triangeln Olika vinstscenarier Analys av konkurrerande och kompletterande trafikslag Vilka företag eller konstellationer av företag som kan tänkas vara intresserade av att delta i en PPP-upphandling

Ostlänken som ett PPP-projekt Avtalsmässiga frågeställningar Direkta avtalsparter och andra berörda aktörer Staten (eventuellt företrädd av Banverket) Projektbolaget (konsortium) Kommuner Jernhusen Banker

Parter och aktörer i ett PPP-projekt för Ostlänken

Ostlänken som ett PPP-projekt Avtalsmässiga frågeställningar (forts) Kvalitetskrav och andra villkor för ersättning Avtal som stimulerar till såväl hög tillgänglighet som högt utnyttjande Avtalslängd (bana vs trafikering) Fördelning av risker Möjligheter till uppsägning i förtid

Slutsatser (1) Avregleringar och statliga budgetbegränsningar har bidragit till att den privata sektorns engagemang ökat i flera samhällssektorer, inte minst transportbranschen PPP-projekt syftar till att kombinera fördelarna från den privata respektive den offentliga sektorn PPP-projekt kan vara kraftfulla medel att snabbt konstruera ny infrastruktur och driva den på ett effektivt sätt, men ett flertal saker kan också gå fel och leda till inlåsningar och underutnyttjande av transportsystem En viktig komponent i utformningen av PPP-projekt är fördelningen av risker mellan parterna

Slutsatser (2) Fallet Ostlänken betonar ytterligare betydelsen av tidpunkten för färdigställandet av en infrastrukturinvestering En effektiv utformning av Ostlänken som ett PPP-projekt kräver att en mängd olika frågeställningar analyseras och beaktas En tänkbar variant är att hantera byggandet och driften av banan som ett långsiktigt PPP-projekt, medan trafikeringen upphandlas separat med annan avtalslängd Beroende på vilka mål som anses mest viktiga (t.ex. tillgänglighet i förhållande till utnyttjandet av banan) kan olika typer av avtal utformas

Mer information Kontakt: Staffan.Hulten@hhs.se Gunnar.Alexandersson@hhs.se