Kommunstrukturer och mellannivåer i Norden ”Lokal och regional demokrati i samspel i Norden” Göteborg Siv Sandberg, Åbo Akademi

Strukturfrågorna väcker debatt! Ideologiska kontroverser Institutionspolitiska kontroverser Ideologisk och institutionell ståndpunkt avgör synen på relationen mellan kommuner och mellannivå  Kompletterar varandra (har olika uppgifter och bör utvecklas parallellt)  Konkurrerar med varandra (om den ena nivån görs tillräckligt funktionell kan den andra avskaffas)  Är beroende av varandra (mellannivån utgår från kommunerna)

De styrande nivåernas institutionella förankringar Horisontella förankringar (hur många andra omständigheter skulle förändras om nivån avskaffades) Vertikala förankringar (hur många personer berörs av nivån, hur stark identitetsbärare är den)  Horisontella och vertikala kopplingar ger primärkommunerna ett starkare utgångsläge än den folkvalda regionnivån i Norden

Utgångspunkt: Vad blev det av ”Regionernas Norden”? ”Norden i regionernas Europa” Iakttagelser 2000 om institutionella kopplingar som verkade stärka den regionala nivån  och om motstridigheter som kunde vända utvecklingen Bilden idag i ljuset av iakttagelserna 2000

Mellannivåns relation till primärkommunerna Arbetsfördelning kommuner/mellannivå Skandinavien : Självständig, sidoställd, flerfunktionell (obs! dock utvecklingen i Danmark, Norge) Finland : Indirekt, beroende av primärkommunerna, funktionellt separata organisationer Politiskt samband (överlappande uppdrag i kommuner och på regionnivån Finland: per definition Sverige: betydande samband Danmark, Norge: marginellt samband

Iakttagelser om nordisk regionalförvaltning 2000 (Sandberg & Ståhlberg: Nordisk regionalförvaltning i förändring) Iakttagelse om utvecklingsriktningen år 2000Iakttagelse om motsättningar som kan ändra utvecklingsriktningen Den ( folkvalda) regionala nivåns position i Norden förstärks Institutionella spänningar mellan regional stat och folkvalda regioner, mellan regioner och kommuner EU, globalisering och internationalisering ger regionerna ökat spelrum Samma processer leder också till krav på skärpt nationell samordning, betoning av enhetsstaten Utvecklingspolitiken får större utrymme i regionernas verksamhet Serviceproduktionen är kvantitativt viktig och starkt förankrad bland befolkning och beslutsfattare Utvecklingspolitiken bygger på samordning av olika verkningsmedel (utbildning, planering etc.) Den sektoriserade staten försvårar samordningen Ökad samordning mellan primärkommuner och regioner till följd av nya mekanismer (tillväxtavtal, flexibel uppgiftslösning) ”Städernas Norden” – större kommuner har kapacitet att driva frågor själv Den regionala demokratin kräver utvidgat demokratibegrepp Uppfattningar om bristande demokratisk legitimitet hos regionnivån

Institutionella kopplingar med potential att stärka den regionala nivåns position 2000  EU, internationalisering och globalisering  Betoning av sektorsövergripande utvecklingspolitik  Kopplingen till primärkommunerna

Vad har hänt sedan 2000? DimensionUtvecklingsriktning Den ( folkvalda) regionala nivåns position i Norden förstärks Motstridiga trender. Generellt tillbakagång eller icke-förändring. Sjukvården bort i Norge, DK ny struktur med färre uppgifter. EU, globalisering och internationalisering ger regionerna ökat spelrum Statliga styrningen och betoning av enhetsstatliga värderingar ökar. EU som grund för organisering försvagas (jfr danska reformen) – utom i Norge där det är ett argument för att bevara fylkeskommunen. Utvecklingspolitiken får större utrymme i regionernas verksamhet I genomförda reformer ligger serviceproduktionen i förgrunden. En del av utvecklingspolitiken glider neråt till kommuner, arbetsmarknadsregioner. Utvecklingspolitiken bygger på samordning av olika verkningsmedel (utbildning, planering etc.) Motstridiga trender. Stora reformåtgärder har koppling till enskilda verksamheter, individers rättigheter. Sektorkrav på att koppla loss professionell verksamhet från utvecklingspolitiken. Ökat samspel mellan primärkommuner och regioner Stärkt trend i Sverige. Danska strukturreformen bygger på att accentuera motsättningar mellan primärkommuner och regioner. Den regionala nivån kräver utvidgat demokratibegrepp Motstridiga trender. Försök med folkval på regionnivå i Finland. Sjukvården bort från regionala folkvalda organ i Norge. Danska nya regioner blir folkvalda, men får ingen beskattningsrätt.

Motstridiga trender som påverkar regionnivåns verksamhetsförutsättningar Serviceproduktion (t.ex. sjukvård, gymnasieutbildning)  Tryck på större befolkningsunderlag  Tryck på ökad individuell valfrihet  Tryck på ökad professionalism  Visst tryck på förstatligande Utvecklingspolitik  Spontanutveckling i riktning mot samarbete om utvecklingsfrågor inom ramen för arbetsmarknadsregioner Frågan om kommunsammanslagningar har igen aktualiserats  Större kommuner kan avskaffa behovet av regioner ?

Nivån mellan kommuner och regioner Generell trend i Norden att det uppstår spontanorganisering kring arbetsmarknadsregionerna/regionkommunerna (NUTS4) I Finland siktar den statliga politiken på att stärka regionkommunerna, övervägs också i Norge ”Mellanmellannivåns” position oklar  Lösa eller fasta samarbetsstrukturer?  Embryo till storkommuner (gör regionerna onödiga)?  Funktionell del av den regionala nivån?

KommunFinland 2004, beslutsfattarundersökningen 2003 Finländska kommunpolitikers inflytande över interna frågor och samarbetsärenden (0-100)

Nivåer och reformläge i Norden 2004 DanmarkFinlandNorgeSverige Kommun- struktur Övergripande strukturreform 2007, kommunerna får fler uppgifter Frivilliga sammanslagningar, incitaments- styrning Utredning om framtida kommunstruktur Incitaments- styrning Ansvars- utredningen prövar frågan Arbetsmark- nadsregioner/ region- kommuner (NUTS 4) Har betydelse före reformen, kommer att ha viss position inom utvecklingsfrågorna efter reformen Statliga projekt förstärker medvetet NUTS4-nivåns position Spontanorgani- sering inom arbetsmarknads- regionerna Möjlig statlig utvecklingsstrategi formalisera ABS- regionerna Spontan- organisering Regioner (NUTS 3) Ny regionstruktur fr o m 2007, storregioner med färre uppgifter Fragmenterad struktur (funktionellt, landskap/stat) Kajanalands- försöket Fylkeskommunerna fortsätter utan sjukvården Fk:s roll utvecklingsaktör stärks? Fortsatta regionförsök i Skåne, VG, regionala samverkansorgan

”Söndra och härska?” Regionnivån är föremål för motstridiga reformaktiviteter – det sker mycket, men riktningen är inte entydig Institutionella spänningar vidmakthålls Oenhetligt politiskt stöd för regionnivån ger utrymme för åtgärder som försvagar den regionala nivåns position Motstridigheterna kan utgöra hinder för att den interna sammanhållningen ska utvecklas

Fyra vägar kring kontroversiella förvaltningsproblem Sektorvägen  Strukturfrågor skapar låsningar, lättare vinna acceptans för sektorlösningar (förbättra vård, brandväsen etc.) Den snabba vägen  Snabb beslutsprocess hindrar mobilisering Den nyskapande vägen  En nyinrättad nivå/organisation är lättare att acceptera än en förändrad/avskaffad gammal nivå Den temporära vägen  Försök gör det möjligt att pröva annars kontroversiella mekanismer

Nordiska regionreformer i ljuset av vägarna VägExempel SektorvägenFörstatligandet av sjukvård i Norge Danska strukturreformen Den snabba vägen Förstatligandet av sjukvård i Norge Danska strukturreformen Den nyskapande vägen Åtgärder riktade mot regionkommunerna i Finland Inrättandet av ny regional nivå i Danmark Den temporära vägen Regionförsöken i Sverige Kajanalandsförsöket och försöket med utvidgat kommunalt samarbete i Finland

Ligger nyckeln till regionernas framtida legitimitet hos primärkommunerna? De flesta reformförslag utgår ifrån att det krävs samspel mellan primärkommuner och regional nivå Ökad samverkan kring utvecklingspolitik har skapat delvis ny relation mellan primärkommuner och regional nivå Bedömningar: Nyckeln finns i politikerrollen  regionpolitiker/regionala statsmän som kan balansera mellan kommunala och övergripande regionala hänsyn