Hälsoskydd Tillsyn för bättre hälsa Riksdagen fattade 2010 beslut om en ny målstruktur för miljöarbetet, det som tidigare kallades för miljömålsarbetet. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta innebär bland annat att miljöpolitiken ska inriktas mot att människors hälsa ska utsättas för minimal negativ miljöpåverkan. Att skydda människors hälsa kan göras på många fler sätt än genom myndighetsutövning, men i den här presentationen har vi valt att beskriva det ansvar som vi på miljökontoret och miljönämnden har enligt miljöbalken vad gäller hälsoskydd. Vi kommer inte gå in på de lokala hälsoskyddsföreskrifterna som är ett sätt att på kommunal nivå reglera verksamheter som kan påverka hälsan, som till exempel tider för trädgårdseldning. Bilden illustrerar några av de områden som miljönämndernas hälsoskyddstillsyn omfattar. Det handlar om att minska risker för olägenheter för människors hälsa till följd av till exempel fukt, mögel, ventilation, buller, luftkvalitet, värme/kyla, smitta och radon. Materialet har tagits fram av Socialstyrelsen som är nationell tillsynsvägledande myndighet för frågor som rör hälsoskydd enligt miljöbalken.

Varför hälsoskyddstillsyn? För att förhindra att människor blir besvärade eller sjuka av inomhusmiljön eller bristfällig hygien Vi tillbringar 90 procent av tiden inomhus Att jobba med miljörelaterade hälsofrågor handlar om att skydda människors hälsa mot negativ påverkan från miljön. Hälsoskyddstillsynen genomförs främst för att förhindra att människor blir besvärade eller sjuka av inomhusmiljön i landets alla bostäder, skolor, förskolor och vårdlokaler. Det handlar även om att skydda människor mot bristande hygien och rengöring i bassängbad och lokaler för hygieniska behandlingar, som till exempel tatuerare, frisörer och fotvårdare. Tillsynsarbetet för att skydda människors hälsa handlar givetvis inte enbart om inomhusmiljöer utan också om luftkvalitet utomhus, skydd av vattentäkter, minska miljögifter med mera, men i denna presentation koncentrerar vi oss på inomhusmiljöerna. I Sverige tillbringar vi cirka 90 procent av vår tid inomhus. Inomhusmiljön har därför stor betydelse för människors hälsa och välbefinnande. Detta gäller inte minst personer som inte själva kan välja sina inomhusmiljöer, till exempel barn i förskolor, skolor samt äldre på olika typer av äldreboenden. Dålig inomhusmiljö ger förutom ohälsa, lidande och minskad livskvalitet för de drabbade en rad samhällsekonomiska kostnader som bland annat kan relateras till ökad sjukfrånvaro och nedsatt produktivitet i arbetslivet samt ökade vård- och behandlingskostnader inom sjukvården. De samhällsekonomiska konsekvenserna av bristfälliga inomhusmiljöer uppskattats till mångmiljardbelopp per år.

Den livsviktiga inomhusmiljön En miljon människor har besvär av inomhusmiljön Fuktproblem skapar astmabesvär för 25 000 personer Radon orsakar 500 lungcancerfall/år Buller är den miljöstörning som påverkar flest människor Källa: Miljöhälsorapport 2009, Socialstyrelsen Drygt en miljon människor beräknas ha besvär som de kopplar till inomhusmiljön i bostaden. Med besvär menas symptom som trötthet, huvudvärk, klåda i ögonen och nästäppa. Några inomhusmiljöfaktorer som kan kopplas till dessa besvär är: Dålig ventilation orsakar en rad besvär; luftkvaliteten upplevs som dålig, risken för smittspridning ökar och arbetsprestationer försämras. Bristfällig ventilation kan också ge upphov till astmasymptom och andra mer diffusa besvär eller symptom. Om man bor i hus med fukt- och mögelskador ökar luftvägsproblemen betydligt. I Sverige beräknas cirka 25 000 personer ha astmasymptom som beror på fuktproblem i bostaden. Dessutom anger en av fem att de har synliga fuktskador, synligt mögel eller mögellukt i bostaden. Problemet är alltså utbrett. Fukt- och mögelskador kan uppstå vid till exempel bristfällig konstruktion på våtutrymmen, dålig dränering kring husgrunden samt om fuktskadat byggmaterial inte fått torka ut vid byggtillfället. Radon är en radioaktiv gas som beräknas orsaka cirka 500 lungcancerfall per år. Rökare löper extra stor risk eftersom det finns kraftiga samverkanseffekter mellan radon och rökning. Radon kan komma in i huset från marken och från dricksvattnet. Vissa byggmaterial, till exempel blåbetong, ger ifrån sig radongas till inomhusluften. I ungefär 400 000 bostäder, vilket berör omkring en tiondel av befolkningen, beräknas radonhalten överstiga riktvärdet på 200 Bq/m3. Buller är den miljöstörning som påverkar flest människor i Sverige. Cirka två miljoner människor exponeras för trafikbuller > 55 dBA utomhus vid bostaden. Allt fler personer väljer dessutom att bo i tätorter där bullret är utbrett och trafiken ständigt ökar. Den som får en störd nattsömn kan uppleva trötthet, nedstämdhet eller olustkänslor och minskad prestationsförmåga. Det finns även studier som tyder på att långvarig exponering för trafikbuller kan öka risken för hjärt- och kärlsjukdomar. Om inomhusklimatet är för varmt kan detta leda till hälsoeffekter som påverkan på andningsvägar, illamående, trötthet och huvudvärk. En rad studier har visat på ett samband mellan låga temperaturer och olika hjärt- och kärlsjukdomar samt lungrelaterade sjukdomar. Reumatism och vissa muskelsjukdomar kan ge ökade besvär vid nedkylning.

Miljöbalken reglerar hälsoskyddsarbetet Exempel på hänsynsregler m.m. Bevisbörderegeln Kunskapskravet Försiktighetsprincipen Produktvalsprincipen Lokaliseringsprincipen Rimlighetsavvägning Liksom arbetet med miljöskydd och naturvårdstillsyn regleras hälsoskyddstillsynen i miljöbalken. Miljöbalkens primära uppgift är att skydda människors hälsa och miljön. Miljöbalken ska främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer kan leva i en hälsosam och god miljö. I miljöbalkens andra kapitel beskrivs de så kallade allmänna hänsynsreglerna samt några andra viktiga principer för miljöbalken. Reglerna gäller de som bedriver eller ska bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Några av de viktigaste principerna är: Bevisbörderegeln innebär att det är den som driver en verksamhet som ska visa att hänsynsreglerna följs. Det sker bland annat genom en fungerande egenkontroll. Kunskapskravet innebär att den som driver en verksamhet ska ha tillräcklig kunskap för att skydda människors hälsa och miljön. Försiktighetsprincipen innebär att redan risken för negativ påverkan på människors hälsa och miljön gör att den som driver en verksamhet är skyldig att vidta åtgärder för att förhindra störningar. Produktvalsprincipen innebär att man ska undvika att använda eller sälja kemikalier, som till exempel städprodukter, som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med produkter som kan antas vara mindre farliga. Lokaliseringsprincipen innebär att man ska välja en sådan plats att verksamheten kan bedrivas med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Rimlighetsavvägning betyder att den nytta som utförda åtgärder innebär ska ställas mot kostnaden för att utföra dessa. Kraven som ställs ska vara miljö- och hälsomässigt motiverade utan att vara ekonomiskt orimliga. Det är den som bedriver en verksamhet som ska visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande. (Lagrum: 2 kap. miljöbalken (SFS 1998:808))

Vad är olägenhet för människors hälsa? Störning som påverkar människors fysiska eller psykiska hälsa negativt Även störningar som påverkar människors välbefinnande Inte ringa störning Inte tillfälliga störningar, ska ha viss varaktighet Bedömningen ska göras utan ekonomiska eller tekniska hänsynstaganden Olägenhet för människors hälsa är ett grundläggande begrepp i arbetet med hälsoskydd. Enligt miljöbalken är olägenhet en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka en människas fysiska eller psykiska hälsa negativt. Störningar som kan påverka människors välbefinnande, till exempel lukt, omfattas också. Om en störning ska anses vara en olägenhet får den inte vara ringa. En ringa störning påverkar bara någon enstaka person negativt, medan människor i allmänhet inte störs av denna typ av störning. I den bedömningen ska man ta hänsyn till personer som är något känsligare än normalt, till exempel allergiker. Om en störning är helt tillfällig räknas den inte som en olägenhet. En störning ska alltså ha en viss varaktighet för att anses vara en olägenhet. Antingen ska störningen pågå under en sammanhängande tid eller annars vara regelbundet eller oregelbundet återkommande. Bedömningen om en störning ska omfattas av begreppet olägenhet ska göras utifrån medicinska eller hygieniska utgångspunkter, utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska avvägningar. När miljökontoret sedan ska avgöra om vilka åtgärder som kan krävas ska man också göra en bedömning om det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att kräva åtgärderna. (Lagrum: 9 kap. 3 § miljöbalken (SFS 1998:808), se även regeringens proposition 1997/98:45 om miljöbalken) 5

Egenkontroll Förebyggande arbete Verksamhetsutövaren ansvarar för egenkontroll Verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa ska ha egenkontroll Kända rutiner för kontroller och åtgärder ska finnas Reglerna kring egenkontroll är grundläggande i miljöbalken. Egenkontroll är ett förebyggande arbete där verksamhetsutövaren, dvs den som bedriver en verksamhet, ansvarar för att fortlöpande och systematiskt planera och kontrollera sin verksamhet för att förebygga olägenhet för människors hälsa eller miljön. Genom egenkontrollen ska verksamhetsutövaren visa att miljöbalkens krav uppfylls. För att minimera olägenhet för hälsa och miljö är det avgörande att det finns kända rutiner för kontroller och åtgärder. Dessa ska följas av alla som arbetar inom verksamheten. Bra rutiner beskriver vanligtvis vad som ska göras, vem som ska göra det, hur arbetet ska utföras och hur allt detta ska dokumenteras. Rutiner kan till exempel behövas för temperaturmätningar, hur klagomålshantering går till och hur mätningar av luftomsättningen ska ske. Komplexa verksamheter som medför stor risk för människors hälsa och miljön ska ha en mer omfattande egenkontroll. Exempel om egenkontroll: Socialstyrelsen drev 2009 ett nationellt tillsynsprojekt om förskolors egenkontroll vad gäller hygien. Resultaten visade att det finns brister i förskolornas egenkontroll vad gäller hygienrutiner, rutiner för städning och förebyggandet av smitta. Resultaten visade även att en tredjedel av de besökta förskolorna inte ens kände till kravet på egenkontroll. (Lagrum: 26 kap. 19§ miljöbalken (SFS 1998:808), förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll)

Miljönämndens ansvar Tillsyn av hälsoskyddsverksamheterna - Ingripa när rimliga åtgärder mot olägenhet inte vidtas - Stöd och råd till verksamhetsutövare Undanröja och spåra smitta från sällskapsdjur eller objekt Upprätta en samlad tillsynsplan Kommunens miljönämnd ansvarar för tillsynen över hälsoskyddet. Denna tillsyn ska ske på eget initiativ samt efter anmälan till tillsynsmyndigheten. Uppdraget är att se till att verksamhetsutövare följer miljöbalkens regler, myndigheternas beslut och domar. En viktig del av tillsynen är att kontrollera hur egenkontrollen har utformats och om den fungerar. Kommunen har skyldighet att som tillsynsmyndighet ingripa när en verksamhetsutövare inte vidtar rimliga åtgärder för att förhindra olägenheter för människors hälsa och miljön. Förutom att kontrollera verksamheter ska tillsynsmyndigheten också kunna ge stöd och råd till verksamhetsutövare. Ofta består en betydande del av arbetet med hälsoskyddstillsynen av klagomålshantering, det vill säga man får in klagomål från medborgarna på till exempel buller från omkringliggande verksamheter, luktproblem samt fukt och mögel. Ett ytterligare ansvar som miljönämnden har är att vidta omedelbara åtgärder som behövs för att spåra och undanröja smitta om ett sällskapsdjur eller ett objekt bär på en för människor allvarlig smittsam sjukdom. Exempel på objekt som kan sprida smitta är leksaker på förskolan, sällskapsdjur, badvatten, avlopp eller luft från t.ex. kyltorn. Sjukdomar som kan spridas är till exempel legionella och salmonella. För att fastställa hur stort behovet av tillsyn är måste miljönämnden göra en behovsutredning som bland annat tar hänsyn till hälsoskyddsriskerna i olika verksamheter i kommunen. Nämnden ska dessutom föra register över de verksamheter som kräver återkommande tillsyn. För varje verksamhetsår ska nämnden ha en samlad tillsynsplan som bygger på behovsutredningen och registret över verksamheter. Denna plan blir styrande för hur nämnden sedan ska använda sina resurser för att svara upp mot tillsynsbehovet. (Lagrum: 26 kap. miljöbalken (SFS 1998:808), miljötillsynsförordning (2011:13))

Anmälningspliktiga verksamheter Stickande och skärande verksamheter som tatuering, piercing, akupunktur och fotvård Bassängbad Förskolor och skolor För vissa typer av hälsoskyddsverksamheter krävs att en anmälan ska lämnas till kommunens miljönämnd innan verksamheterna startar. Anmälningsplikten gäller för verksamheter som innebär en särkilt tydlig risk för människors hälsa. Hälsoskyddsverksamheter som är anmälningspliktiga är: • Tatuering, piercing, akupunktur och fotvård – risk för blodsmitta genom användning av stickande och skärande verktyg. • Bassängbad – risk för spridning av olika typer av infektioner via vattnet om inte reningen av bassängvattnet fungerar som den ska. • Förskolor samt grund- och gymnasieskolor – risk för inomhusmiljöproblem som till exempel fukt, mögel, radon och dålig luftkvalitet. Anledningen till att dessa verksamheter är anmälningspliktiga är att barn och ungdomar räknas som särskilt känsliga grupper eftersom de inte själva kan välja sina inomhusmiljöer. Anmälan ger miljönämnden möjlighet att i förväg ta ställning till om verksamheten kan godtas ur hälsoskyddssynpunkt. Miljönämnden får en möjlighet att ge råd, begära förändringar eller förbjuda att verksamheten startar. Har en verksamhet öppnat utan föregående anmälan är det miljönämndens skyldighet enligt miljöbalken att besluta om en miljösanktionsavgift. (Lagrum: 38§ förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll)

Bostäder och övriga hälsoskyddslokaler Idrottsanläggningar Vård- och undervisningslokaler Samlingslokaler Hotell och pensionat Campinganläggningar Lokaler för hygieniska behandlingar Förutom de anmälningspliktiga verksamheterna har kommunens miljönämnd även ett tillsynsansvar för lokaler, byggnader och anläggningar som till exempel bostäder, vård- och undervisningslokaler (även de undervisningslokaler som inte är anmälningspliktiga) - här ingår till exempel häkten och fängelser - samlingslokaler, hotell, pensionat, idrottsanläggningar, campinganläggningar, och lokaler för hygieniska behandlingar som till exempel frisörer och massörer. I bostäder och de flesta övriga lokaler och anläggningar finns risk för inomhusmiljöproblem som till exempel fukt, mögel, radon och dålig luftkvalitet. För de hygieniska behandlingslokalerna finns dessutom hälsorisker som t.ex. risk för kontaktsmitta, infektioner och allergier. (Lagrum: 45§ förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd)

Tillsynsvägledning Ansvar - Socialstyrelsen, nationell nivå - Länsstyrelserna, regional nivå Stöder kommuner för effektiv, rättssäker och likvärdig tillsyn Nationella tillsynsprojekt sätter fokus på angelägna frågor Socialstyrelsen är tillsynsvägledande myndighet på nationell nivå för frågor som rör hälsoskydd enligt miljöbalken. Regionalt ger länsstyrelserna vägledning i de enskilda länen. Många länsstyrelser ordnar till exempel regionala hälsoskyddsträffar för kommunens inspektörer. Tillsynsvägledningen ska stödja kommunernas operativa tillsyn så att den blir effektiv, rättssäker och likvärdig över landet. Socialstyrelsen tillsynsvägleder bland annat genom att ta fram allmänna råd och handböcker. Ett annat sätt för Socialstyrelsen att tillsynsvägleda kommunerna är att regelbundet genomföra nationella tillsynsprojekt. Socialstyrelsen väljer då ut ett ämnesområde inom hälsoskydd som även är prioriterat av kommunerna och satsar extra resurser på tillsynsvägledning inom detta. Projekt de senaste åren har handlat om höga ljudnivåer, radon i förskolor och skolor, dricksvatten från enskilda vattentäkter, hygien i förskolan och fastighetsägares egenkontroll. Många kommuner deltar i dessa projekt, vilket leder till att kompetensen i kommunerna ökar. Under projektet arbetar också många kommuner samtidigt med liknande frågor, vilket gör att det finns många miljökontor att diskutera frågan med. (Lagrum: miljötillsynsförordning (2011:13))

Allmänna råd och rättspraxis Socialstyrelsen ger ut allmänna råd Nämnden kan ställa krav utifrån allmänna råd Mark- och miljööverdomstolens domar är prejudicerande Domstolarna beaktar de allmänna råden Inom ramen för sin tillsynsvägledning ger Socialstyrelsen främst ut allmänna råd inom hälsoskyddsområdet. I de allmänna råden ger Socialstyrelsen rekommendationer om hur författningar kan tolkas. Råden innehåller ofta rekommendationer i form av riktvärden, som utgår från de olika hälsorisker som kan uppkomma. Riktvärden finns för bland annat buller, ventilation och radon. De allmänna råden är ett underlag för miljönämnden vid bedömningen av eventuell olägenhet för människors hälsa. Om ett riktvärde överskrids kan nämnden ställa krav på verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att klara riktvärdet. Samtidigt ska nämnden ta hänsyn till om det finns särskilda omständigheter i det enskilda fallet som kan påverka bedömningen. Mark- och miljööverdomstolens domar är prejudicerande, dvs. vägledande för ärenden med likartade omständigheter. Erfarenheten är att domstolarna ofta beaktar de riktvärden som Socialstyrelsen tagit fram inom hälsoskyddsområdet.

Avgiftsfinansierad tillsyn Principen om att förorenaren betalar Beslut om taxor för tillsyn fattas av kommunfullmäktige Kostnadstäckningen inom hälsoskyddsområdet kan bli högre Tillsynen bör i möjligaste mån avgiftsfinansieras enligt principen om att förorenaren betalar (Polluters Pay Principle, PPP). Beslut om taxor för tillsyn fattas av kommunfullmäktige och varierar därför i landet. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har tagit fram en modell för riskbaserade tillsynstaxor som stöd till kommunerna. Kommunerna kan välja att införa fasta årliga avgifter för verksamheter med regelbunden tillsyn och/eller timtaxa för tillsynen. Enligt en SKL-studie är täckningen för tillsynen av hälsoskyddsobjekt låg och betydligt lägre än för miljöskyddstillsynen. År 2007 var kostnadstäckningen i genomsnitt 22 procent inom hälsoskyddsområdet och 50 procent inom miljöskydd. Det finns dock exempel på kommuner som har hög kostnadstäckning inom hälsoskyddet. För många kommuner finns emellertid utrymme att ta in mer tillsynsavgifter för hälsoskyddstillsynen, bland annat för klagomålshanteringen. Detta kan ge mer resurser för att bedriva den hälsoskyddstillsyn som det finns behov av i kommunen. (Lagrum: 27 kap. miljöbalken (SFS 1998:808)) 12

Hälsoskyddstillsynen är viktig! Brister i inomhusmiljön är ett utbrett problem Vårt arbete gör skillnad för människors hälsa Mer avgiftsfinansierad tillsyn ger ökade resurser Sammanfattningsvis är brister i inomhusmiljön ett utbrett problem samtidigt som vi vistas en betydande del av våra liv inomhus. Det förebyggande arbetet med hälsoskyddstillsynen för att få sunda och bra bostäder, skolmiljöer etc, som miljönämnden och dess miljökontor utför är därför väldigt viktigt för medborgarnas hälsa. Detta gäller särskilt personer som inte kan välja sina miljöer till exempel barn och ungdomar. Det kan också finnas utrymme att ta in mer tillsynsavgifter för hälsoskyddstillsynen, vilket skulle medföra en möjlighet att lägga mer resurser på hälsoskyddstillsynen för att få bättre inomhusmiljöer i kommunen.