Energimyndighetens kurs för tillsynsmyndigheter Eva-Britt Eklöf Petrusson Kristina Landfors
Miljöbalkens syfte och mål Hälsa och miljö skall skyddas Natur- och kulturområden skall vårdas och skyddas Den biologiska mångfalden skall bevaras God hushållning av mark och vatten skall tryggas Återvinning och återanvändning skall främjas Målet är hållbar utveckling! Vad betyder detta? Vi och kommande generationer skall ha en god miljö. Naturen har ett eget skyddsvärde. Vi har alla ett förvaltaransvar. En hållbar utveckling skall främjas. Utvecklingen i samhället skall styras in på banor som är långsiktigt hållbara.
Vad är hållbar utveckling - de 16 miljömålen anger målbilden Begränsad klimatpåverkan Säker strålmiljö Myllrande våtmarker Levande skogar Ingen övergödning Frisk luft Ett rikt odlingslandskap Bara naturlig försurning Levande sjöar och vattendrag Storslagen fjällmiljö Grundvatten av god kvalitet Giftfri miljö God bebyggd miljö Riksdagen har beslutat om 16 miljökvalitetsmål som sedan brutits ned till regionala och lokala mål; begränsad klimatpåverkan, frisk luft, bara naturlig försurning, giftfri miljö, skyddande ozonskikt, säker strålmiljö, ingen övergödning, levande sjöar och vattendrag, grundvatten av god kvalitet, hav i balans, levande kust och skärgård, myllrande våtmarker, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö, god bebyggd miljö och ett rikt djur- och växtliv. Miljökvalitetsmålen anger vilken miljökvalitet som är önskvärd. De skall också hjälpa till att tolka vad som avses med hållbar utveckling. Målen skall i huvudsak vara uppnådda till år 2020. Miljömålen är inte rättsligt bindande. De ska snarare ses som politiska målsättningar. Skyddande ozonskikt Hav i balans Ett rikt växt- och djurliv
Hur hänger miljömålen ihop med energifrågorna? En effektivare energianvändning är en förutsättning för att Sverige ska nå miljömålen och skapa ett hållbart energisystem Minskad energianvändning innebär också minskade utsläpp till luft
Hänsynsreglerna 2 kap. miljöbalken 2:1 Bevisbörderegeln 2:2 Kunskapskravet 2:3 Försiktighetsprincipen och Bästa möjliga teknik 2:4 Produktval 2:5 Hushållning och kretslopp 2:6 Lokalisering 2:7 Skälighet 2:8 Skadeansvar, PPP
Bevisbördeprincipen 2 kap. 1 § miljöbalken Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer med hänsynsreglerna iakttas Det är den som har tänkt göra något som skall visa att det är helt i förenlighet med gällande lagstiftning och eventuellt tillstånd, dvs. inte tillsynsmyndigheten eller prövningsmyndigheten. Alltså den som bedriver eller har för avsikt att bedriva en verksamhet eller skall vidta en åtgärd skall kunna visa att verksamheten/åtgärden kan bedrivas/vidtas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Detta innebär att det kan vara omfattande material som måste ges in i samband med en anmälan eller en ansökan om tillstånd för att uppfylla bevisbördan. Eller när tillsynsmyndigheten i samband med tillsyn ställer krav på utredningar/undersökningar.
Kunskapskravet 2 kap. 2 § miljöbalken Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet Den som bedriver eller har för avsikt att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljö mot skada och olägenhet. Man måste klargöra konsekvenserna och riskerna innan man kör igång. Det är alltså inte godtagbart att starta verksamheten eller vidta åtgärden och skaffa sig erforderlig kunskap vartefter.
Försiktighetsprincipen 2 kap. 3 § miljöbalken Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön Redan risken för skador och olägenheter medför en skyldighet att vidta åtgärder som behövs för att negativa effekter på hälsa och miljö ska förebyggas, hindras eller motverkas. Skyldigheten gäller alltså inte bara konstaterade skador och olägenheter utan även möjliga och sannolika.
Bästa möjliga teknik 2 kap. 3 § miljöbalken För yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter IED – Industriutsläppsdirektivet från engelskans Industrial Emissions Directive BAT – Best Available Techniques – bästa tillgängliga teknik BREF – BAT Reference Document – branschvis sammanställning av miljöskyddsteknik BAT-slutsatser – kapitel i BREF – branschvisa slutsatser om vad som är bästa tillgängliga teknik. BMT – Bästa Möjliga Teknik
Industriemissionsdirektivet - IED Vissa verksamheter omfattas av IED-direktivet (tidigare IPPC) IED-direktivet är implementerat i svensk lagstiftning - industriutsläppsförordningen I Sverige finns drygt 1 000 verksamheter som berörs av detta
Fortsättning - IED Bästa möjliga teknik att jämföra med BAT (best available technique) BREF och BAT-slutsatser Det finns drygt 30 BREF-dokument Dessa ska uppdateras senast 8 år efter offentliggörandet dvs. ca 4 per år Slutsatser med eller utan utsläppsvärden och slutsatser enligt IPPC-BREF:ar En del BREF:ar omfattar endast en bransch (vertikala) Andra BREF:ar är gemensamma för många branscher (horisontella)
Energy efficiency Ett exempel på en horisontell BREF är ”Energy efficiency” som antogs 2009 Denna BREF ska slås ihop med ”Industrial cooling systems” och få namnet ”Resource efficiency” Enligt uppgift ska arbetet med att göra detta starta upp under 2016 med målet att den nya BREF:en ska vara klar 2018 Exempel från BREF:en
Kretslopps- och hushållningsprincipen 2 kap. 5 § miljöbalken Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand ska förnybara energikällor användas Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall drivas och alla åtgärder skall ske på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen samt avfallet minimeras. Med förnybara energikällor menas flödande energikällor som sol, vind och vatten samt biologiskt förnybara energikällor. Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen ska kunna användas, återanvändas. Återvinnas och bortskaffas på ett uthålligt sätt med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas.
Definition av ”energihushållning” Definition saknas i miljöbalken Ny teknik: ”Nyttiggörande på bästa sätt av energi som tillförs ett system”
Vad säger förarbetena om energihushållning? Alla verksamhetsutövare bör ha en effektiv energianvändning och hushålla med energi Energisystemet bör kretsloppsanpassas Användningen av fossila bränslen bör begränsas genom en effektiv energianvändning och en ökad användning av förnyelsebara energikällor I samband med tillverkning av produkter bör energi sparas Energiutvinning av avfall (när inte återanvändning och återvinning är möjlig)
Skälighetsprincipen 2 kap. 7 § miljöbalken Kraven på hänsyn ska vara miljömässigt och ekonomiskt motiverade utan att vara orimliga att uppfylla Alla hänsynsregler skall tillämpas efter avvägning mellan nytta och kostnader. Kraven som ställs skall vara miljömässigt motiverade utan att vara ekonomisk orimliga. Myndigheterna får helt enkelt inte kräva för mycket. När man ställer kostnaderna mot miljönyttan tittar man inte på det specifika företaget utan förhållandena som är typiska för branschen. Kraven att uppfylla hänsynsreglerna kan gå längre för näringsverksamheter än för privatpersoner. När det gäller privatpersoner tittar man på vad en normalt medveten och ansvarsfull person skulle göra.
Att diskutera Hur kan övriga hänsynsregler förutom hushållningsprincipen komma in vid tillsyn avseende energifrågor? Hur tillämpa skälighetsregeln vid krav på energieffektiviseringsåtgärder? Kostnad vägs mot miljönytta – hur resonera när det gäller kostsamma energibesparande åtgärder som på sikt innebär en kostnadsbesparing?
Vem är ansvarig för att hänsynsreglerna följs Vem är ansvarig för att hänsynsreglerna följs? Mot vem kan man rikta krav? Vem är verksamhetsutövare? ”den som har den faktiska och rättsliga möjligheten att vidta åtgärder” Det saknas definition av begreppet verksamhetsutövare i lagstiftningen. Den tidigare koncessionsnämnden har i flera ärenden gjort bedömningen att verksamhetsutövare anses den vara som har den faktiska och rättsliga möjligheten att vidta åtgärder. Avtal mellan parter behöver inte ha någon betydelse. Det kan finnas olika verksamhetsutövare i en och samma fastighet ex. nyttjanderättshavare, fastighetsägare. 2 § Sevesolagen VU = varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. I jordbruksfall har arrendator ansetts vara verksamhetsutövare. Normalt sett är det uppdragsgivaren som också anses vara verksamhetsutövare. Undantag i MÖD 2005:64 angående SITA och återvinningsstationer som hade fått i uppdrag att ställa i ordning platsen, underhålla den, svara för tillstånd och lov, skulle tömma en del behållare.
Prövning av miljöfarliga verksamheter Anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter enligt 2-32 kap. miljöprövningsförordningen A-verksamheter B-verksamheter C-verksamheter U-verksamheter Prövning av miljöfarlig verksamhet sker enligt kap.9 miljöbalken. Beroende på verksamhetsslag och storlek så delas miljöfarlig verksamhet in i A-, B- och C -anläggningar samt så kallade U-anläggningar (övriga). För att få driva en miljöfarlig verksamhet krävs tillstånd (A- och B-anläggningar eller anmälan (C-anläggningar).
Vad ska finnas med i en ansökan? Yrkanden och åtaganden Beskrivning av verksamheten Teknisk beskrivning Miljökonsekvensbeskrivning Samrådsredogörelse Förslag till skyddsåtgärder och försiktighetsmått Uppföljning och kontroll Kort Martina: Dock lyfta energiutredningar i samband med prövning samt ev. problem med att ta in för mycket energiutredningar – måste ett allmänt energivillkor sättas för att inte bakbinda TIM framöver? LEKS kommer att göra arbete kring riktlinjer för MPD kring energi i prövningen under 2014.
Syftet med miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 3 § miljöbalken Identifiera och beskriva indirekta och direkta effekter på; Människor, djur & växter Mark & vatten Luft & klimat Landskap & kulturmiljö Hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön Hushållning med material, energi & råvaror Syftet med en MKB för en verksamhet eller åtgärd är att identifiera och objektivt beskriva de direkta eller indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, luft, klimat, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare ska en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön göras. Syftet med en MKB i planer och program är att integrera miljöaspekter så att en hållbar utveckling främjas. En samlad bedömning ska kunna göras!
Vad skall MKB:n innehålla enligt 6 kap Vad skall MKB:n innehålla enligt 6 kap. 7 § miljöbalken om verksamheten medför betydande miljöpåverkan? Lokalisering, utformning och omfattning De åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas Den inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra Alternativa platser, alternativa utformningar och nollalternativ
Vad krävs av en anmälan? Innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs Verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter ska kunna bedömas
Att diskutera Vilka krav kan ställas i samband med en tillståndsprövning på redovisning av hur verksamhetsutövaren arbetar med energihushållning? Kan motsvarande krav ställas i samband med anmälan av en verksamhet?
Att tänka på! Var aktiv såsom tillsynsmyndighet i samband med prövning och ta tillfället i akt och ställ krav! Prövningsmyndigheten lyssnar på er!
Olika former av villkor i tillstånd Det allmänna villkoret – vad sökanden åtagit sig att göra men som beslutsmyndigheten inte funnit anledning att reglera särskilt Särskilda villkor Utsläppsvillkor med begränsningsvärden Krav på att viss utrustning med viss funktion ska finnas Krav på att verksamhetsutövaren ska ta fram något ex. en plan av något slag Delegerade villkor – tillsynsmyndigheten får besluta i vissa frågor
Krav på energihushållning i villkor MÖD 2007:4 Swedish Tissue AB MÖD 2009:17 Scania MMD Vbg 2011-06-17 M 3394-10 Södra Timber Delegerat till tillsynsmyndigheten MMÖD 2011-06-22 mål nr 6243-10 Perstorp Oxo
Prövotid En fråga behöver utredas vidare Datum anges när utredningen skall vara klar Under tiden gäller provisoriska föreskrifter När utredningen är klar fastställs de slutliga villkoren som skall gälla för verksamheten
Praxis vad gäller prövotid MÖD 2007-02-13 mål nr M 9927-05 LKAB MÖD 2008:23 Mondi Dynäs AB
Att diskutera Utredning om energifrågor – lämpliga att ha under prövotid? Vad för slutliga villkor kan bli aktuella sedan?
Tillsyn enligt 26 kap. MB Tillsynen skall säkerställa syftet med miljöbalken Tillsynsmyndigheten skall vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse
Att diskutera Hur långt räcker information, kunskapsförmedling och rådgivning?
26 kap. 9 § miljöbalken Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall Begränsas av rättskraften i gällande tillstånd enligt 24 kap. 1 § miljöbalken Ej föreläggande att begränsa koldioxidutsläpp mot verksamheter som omfattas av handel med utsläppsrätter Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att miljöbalkens regler samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av miljöbalken ska efterlevas. Observera att tillsynsmyndigheten, enligt 26:9 MB, inte får tillgripa mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet. Ett föreläggande får som huvudregel inte begränsa ett tillstånd, men kan göra det om det är brådskande för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Ett föreläggande måste vara tillräckligt preciserat av starka rättsäkerhetsskäl. Beslut måste motiveras även när det är fråga om anmälningsärenden.
Krav på undersökningar och utredningar Vad behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva sin tillsyn? Hur omfattande material vad gäller energihushållning kan begäras in? Är det lämpligt att tillsynsmyndigheten begär in material som både kan vara tekniskt komplicerat och mycket omfattande? Martina: Det som vi försöker framhäva är att man ska titta på den energiplan/åtgärdsplan (bara det att vi inte kan komma överens om namnet är oroväckande!) och bedöma om den är rimlig/tillräckligt ambitiös. Detta förutsätter ofta att man har gjort en kartläggning innan, hur omfattande bestäms av verksamhetens storlek och karaktär förstås. När det gäller utredningar har vi sagt att man egentligen kan begära det mesta inom energiutredningar, håller du med? En bra metod kan väl vara att begära en specifik utredning av något som man stöter på som inte uppfyller energihushållning. Detta kan begäras på en del av verksamhet som använder fossil energi exempelvis.
Krav på konkreta åtgärder När har tillsynsmyndigheten tillräckligt beslutsunderlag och fog för att kräva konkreta åtgärder?
Att diskutera När finns det fog? Lägre krav på ”fog” för utredning än för åtgärd?
Fortsättning om förelägganden Rikta det mot rätt adressat – den som har rättslig och faktisk möjlighet… Viktigt att föreläggandet är tydligt och klart formulerat Föreläggandet måste vara väl motiverat Lagstöd Fog och rimlighet Möjligt att besluta att föreläggandet gäller omedelbart Föreläggandet kan förenas med vite
Rätt att ta ut tillsynsavgift Bestämmelser i 27 kap. miljöbalken Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken Respektive kommuns föreskrifter angående avgifter för den kommunala myndighetens verksamhet
Praxis vad gäller avgift för energitillsyn MÖD 2009:16 Fastighets AB Stadshus MMÖD 2012-01-20 Bertil Larsson MMÖD 2013-12-12 M 2300-13 angående tillsynsavgift vid energitillsyn
Krav vad gäller egenkontroll Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådan verkningar. Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll gäller för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Verksamhetsutövaren är den som känner sin verksamhet bäst och har därför det primära ansvaret för att miljölagstiftningen följs. Utgör ett komplement till den offentliga tillsynen. Egenkontrollen är ett effektivt sätt för verksamhetsutövaren att skapa ordning och reda och leva efter lagen. Den innebär ett systematiskt sätt att arbeta med olika försiktighetsmått som tekniska åtgärder, rutiner för verksamheten och riskhantering. Det skall bl.a. finnas en tydlig ansvarsfördelning, vu måste hålla sig underrättad om vad som händer. En viktig poäng med egenkontrollen är att vu genom sin dokumentation faktiskt skaffar sig bevis för att hänsynsreglerna och ex. villkor i tillstånd följd. VU har ju bevisbördan. Kontrollprogram - en handling som myndigheten kan begära in. Det förekommer även att man i tillstånd lägger in ett villkor som säger att man skall ha ett kontrollprogram och också följa det! I kontrollprogrammet skall verksamhetsutövaren beskriva hela eller vissa delar av egenkontrollen. Hur skall kontrollen gå till och vad skall man mäta? Bedriver man en miljöfarlig verksamhet som fordrar tillstånd ska man varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Senast den 31 mars. Fungerar som ett underlag vid tillsynen. Myndigheten kan även när man inte är skyldig att lämna miljörapport att årligen lämna en årsrapport där man beskriver ungefär samma saker. Miljöledningssystemen är numera ett av de viktigaste instrumenten för ett systematiskt miljöarbete. ISO 9001, ISO 14 001, EMAS. Ofta är det kopplat till miljörevisioner.
Krav på miljörapport Om verksamheten är tillståndspliktig ska miljörapport lämnas in varje år senast den 31 mars Vad ska den innehålla? Se Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport NFS 2009:6
5 § Egenkontrollförordningen Verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick, för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Att diskutera Medför bristande energihushållning olägenheter för människors hälsa och miljö?
Vilka krav ställs på länsstyrelserna vad gäller energitillsyn? Regleringsbrevet för 2014 – länsstyrelserna ska ”genomföra insatser för att klimat- och energimålen får ökat genomslag inom olika sakområden såsom miljöprövning och tillsyn, den lokala och regionala samhällsplaneringen, regionalt utvecklings- och tillväxtarbete och infrastrukturarbete”.
Ändringar vad gäller tillsyn och miljörapportering för IED-verksamheter Krav på regelbundna tillsynsbesök hos industriutsläppsverksamheter Minst ett tillsynsbesök per år om verksamheten medför betydande risker för miljön, annars minst vart tredje år Förnyat tillsynsbesök inom sex månader om allvarlig brist upptäcktes Skriftlig redovisning av varje tillsynsbesök som ska lämnas till verksamhetsutövaren Verksamhetsåret efter att en BAT-slutsats offentliggjorts ska verksamhetsutövaren i miljörapporten redogöra för om BAT-slutsatserna uppfylls och vilka åtgärder som planeras om BAT-slutsatsen inte uppfylls
Vidare till energi- och teknikkunskap
Informationsutskick mer allmänt Vilka tillsynsåtgärder ”fungerar” bäst? Hur bör man praktiskt gå tillväga? Informationsutskick mer allmänt Riktad information till specifik bransch Platsbesök Hur bör det läggas upp? Enkät till verksamhetsutövarna innan? Checklista inför besöket? Krävs kunskap om produktionsprocessen? Samordning med annan tillsyn?
Hur ska man gå vidare när man väl fått in informationen? Om informationen inte är tillräcklig – föreläggande att genomföra en energikartläggning Därefter krav på åtgärdsplan och redovisning av genomförda åtgärder Om åtgärderna inte är tillräckliga eller planerade åtgärder inte vidtas – föreläggande om konkreta åtgärder