Avtalssamverkan Helena Linde, Förbundsjurist, Juridiska avdelningen SKL helena.linde@skl.se

LOU & LUF Befintlig sam-verkan Ny reglering i KL Utveckling

Helena Linde, Juridiska avdelningen, SKL 2019-04-18 Samverkansformer Kommunal-förbund Bolag Gemensam nämnd Avtals-samverkan Kommun-förbund Informell samverkan FINSAM 2019-04-18 Helena Linde, Juridiska avdelningen, SKL

Avtalssamverkan; förutsättningar för samarbete mellan kommuner Kommunallagen Samverkans- behov Kommunal kompetens Reglerade samverkansformer Av allmänt intresse Lokaliseringsprincipen Vad kräver upphandling?

Förarbeten ”En generell rätt till kommunal avtalssamverkan” (SOU 2017:77) En generell rätt till avtalssamverkan (prop. 2017/18:151) Konstitutionsutskottets betänkande (2017/18:KU30) Riksdagsskrivelse (rskr. 2017/18:304) Moderat motion (Norlén m.fl. )

Propositionen prop. 2017/18:151 ”En generell rätt till avtalssamverkan” Utvidgade möjligheter till kommunal avtalssamverkan Genom undantag från lokaliseringsprincipen Extern delegering av beslutanderätt görs möjlig Förhållandet till upphandlingslagstiftningen oförändrat KS uppsiktsplikt över samverkan förstärks

Generell möjlighet till avtalssamverkan Prop. 2017/18:151 Samverkan mellan kommuner resp. mellan landsting Begränsningar när det gäller bolag Specialreglerade samverkansområden Inom Hamburgundantaget Avtalens utformning

Vilka frågor möter vi? Samverkan kommun – region? Samverkan kommun – bolag – kommun Aktuella samverkansområden? Samverkan på vissa utvecklingsområden – som digitalisering Vissa myndighetsfrågor med svåra avgränsningar, ex socialjourer Hur ska avtalen rent faktiskt se ut? På vilken organisatorisk nivå ingås samverkansavtal?

Förhållningssätt till samverkan Demokrati Kontroll överblick Sårbarhet om förutsättningar förändras En strategi för samverkan

Varför samverka? Vad vill ni uppnå med att samverka? Samverkan är ett verktyg - inte ett mål Målet bör vara tydligt uttryckt redan när uppdraget ges Vad innebär samverkan för kvalitet/ekonomi och den politiska styrningen av verksamheten? Risk- och konsekvensanalys Desto mer ni reglerar i avtalet, desto mindre problem kommer ni att ha senare – när det är för sent

Skilj på olika uppgifter Myndighetsutövning beslutsfattande Förutsättningar för beslutsfattande Den reguljära tjänstemarknaden

Vad kan man samverka om? Det som inte träffas av upphandlingsplikten Myndighetsutövning om specialreglering inte säger annat a. Det som är förenat med utövande av offentlig makt b. Det som kan direktupphandlas c. Upphandling mellan myndigheter (Hamburgsamarbeten)

Vad är upphandlingsrättsligt möjligt att samverka om? Grundprincip; Anskaffning sker genom upphandling Undantag; a. Det som är förenat med utövande av offentlig makt b. Det som kan direktupphandlas c. Upphandling mellan myndigheter (Hamburgsamarbete)

Hamburgdomen (C480/06) Upphandling är huvudregel när myndigheter handlar med varandra Syftet att säkerställa ett gemensamt allmännyttigt mål (avfallshantering) Avfallsdirektivet och krav på omhändertagande vid anläggning i närhet Det avslutande ledet i ett mellankommunalt samarbete – hög kapacitet gynnsamt möjliga ekonomiska villkor Ömsesidiga åtaganden och ekonomiska transaktioner mellan parterna Kommissionen önskade konkurrensutsättning Kommunal organisationsfrihet och rätt att utföra i egen regi Uppnå mål av allmänintresse, likabehandlingsprincip och ingen fördel för ett privat företag Målet avser en fördragsbrottstalan mot Tyskland. Fyra Landkreise (en sorts kommun) i Tyskland hade ingått ett avtal med Hamburg stad om avfallshantering i en anläggning. Anläggningen, Rugenberger Damm, skulle byggas. Anläggningen skulle inte drivas av Hamburg stad utan av ett bolag som delvis var privatägt.’ Målet rör avtalet mellan de fyra Landkreise och Hamburg stad och inte avtalet mellan Hamburg stad och det bolag som skulle driva anläggningen. Domstolen slår fats att upphandlingsdirektivet som huvudregel är tillämpligt när offentliga organ som är fristående från varandra handlar från varandra. Domstolen konstaterar också att Teckal-undantaget inte är tillämpligt eftersom de fyra Landkreise inte utövar någon kontroll över Hamburg stad eller det bolag som driver anläggningen. Domstolen stannar dock inte där, utan anger att avtalet avser ett samarbete mellan lokala myndigheter som syftar till att säkerställa att ett gemensamt allmännyttigt uppdrag, dvs. avfallshantering, fullgörs. Domstolen hänvisar till rådets direktiv om avfall, i vilket det bland annat anges att avfall ska omhändertas vid en så nära belägen anläggning som möjligt. Domstolen konstaterar vidare att avtalet utgör det avslutande ledet i ett mellankommunalt samarbete, där syftet är att omhänderta avfall. Genom avtalet kunde en total kapacitet på 320 000 ton avfall uppnås, vilket gjorde det möjligt att inrätta och låta driva anläggningen på gynnsammast möjliga ekonomiska villkor. Genom avtalet gör även de fyra Landkreise vissa åtaganden som har ett direkt samband med den allmännyttiga tjänsten. De ställer bland annat den kapacitet de inte själva använder till Hamburg stads förfogande och åtar sig att ta emot förbränningsrester. De fyra Landkreise betalar en årlig ersättning till Hamburg stad, som Hamburg stad i sin tur överför till det bolag som driver anläggningen. Avtalet ger inte upphov till några andra ekonomiska transaktioner mellan parterna än de som det bolag som driver anläggningen ska ha. Domstolen konstaterar mot bakgrund av ovanstående att avtalet utgör grunden för ett framtida inrättande och drift av en anläggning, genom vilken en allmännyttig tjänst ska fullgöras och att ingen privat part är inblandad. Kommissionen menade att det aktuella samarbetet hade kunnat genomföras utan upphandling om de fyra Landkreise och Hamburg stad hade bildat en fristående juridisk person för samarbetet. Då hade Teckal-undantaget varit tillämpligt. När samarbetet inte skedde genom någon fristående juridisk person menade Kommissionen att samarbetet skulle ha konkurrensutsatts Domstolen anger att den har påpekat att en offentlig myndighet har möjlighet att utföra de uppgifter av allmänintresse som åligger den med egna medel utan att behöva vända sig till någon utanför den egna organisationen domstolen att den möjligheten även kan utövas i samarbete med andra offentliga myndigheter. (C-324/07 Coditel Brabant.) Domstolen anger också att gemenskapsbestämmelserna inte föreskriver någon skyldighet att använda en särskild rättslig form för att gemensamt kunna säkerställa att en allmännyttig uppgift fullgörs. Vidare innebär ett sådant samarbete inte att syftet med upphandlingsreglerna ifrågasätts, om det uteslutande styrs av överväganden och krav som är ägnade att uppnå mål av allmänintresse och om principen om likabehandling säkerställs så att inget privat företag ges någon fördel. Slutligen anger domstolen att det inte är fråga om något konstlat upplägg för att kringgå bestämmelserna Nämn Lecce (C-159/11 och Pipenbrock (C-386/11)

”Hamburgsamarbete” Mellan upphandlande myndigheter Kommuner, andra kommunala organ Mellan upphandlande myndigheter Inte bara i ena partens intresse, alla ska bidra, kostnadstäckning Gemensamma mål, tydligt hänga samman med allmänintresset Tjänster som syftar till att nå operativa mål Offentliga tjänster

Upphandlingsskyldighet …svåra avvägningar Avtal med ekonomiska villkor bildar ett kontrakt Utrymmet för samverkansavtal; Offentlig maktutövning Hamburgsamarbeten Utrymmet för direktupphandling

Kompetensfrågor Lokaliseringsprincipen Den allmänna kompetensen Anknytning till kommunens område eller dess medlemmar En angelägenheter av allmänt intresse som inte ska handhas enbart av staten annan kommun, eller någon annan. Men förutsätter att det är fråga om en gemensam uppgift för samverkande parter Avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL

Regleringen om avtalssamverkan är subsidiär Sjuktransporter Kollektivtrafiken Parkeringsövervakning Bibliotek Vatten El, naturgas och fjärrvärme Möjligheten till avtalssamverkan tillämpas inte om det finns avvikande bestämmelser om avtalssamverkan i annan lag eller författning.

Regeln om generell avtalssamverkan ersätter viss speciallagstiftning Kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, Sprängämnesprekursorer, Elektroniska cigaretter mm Brandfarliga och explosiva varor, Alkohollagen, Kontroll av ekologisk produktion läkemedelsprodukter saknas… Miljöbalken, Plan- och bygglagen, Tobakslagen, Livsmedelslagen, Lagen om foder och animaliska biprodukter, Lagen om vissa kommunala befogenheter,

Specialreglering som anpassas till regeln om generell avtalssamverkan 2 kap. 5 § socialtjänstlagen 17 § första stycket LSS Nuvarande regler om avtalssamverkan i LSS och socialtjänstlagen ändras. Samverkan på dessa områden kommer i fortsättningen att kunna ske med stöd av huvudregeln i kommunallagen. 5 § Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas. Lag (2018:573). 17 § Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med en enskild person om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Om avtalet innebär att en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska tillhandahållas i en annan kommun, ska den kommunen underrättas om avtalet. Ett landsting och en kommun som ingår i landstinget får sluta avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från landstinget till kommunen eller från kommunen till landstinget. Om en sådan överlåtelse sker ska föreskrifterna i denna lag om landsting eller kommun gälla för den till vilken uppgiften överlåtits. Om ett landsting och en kommun har slutit avtal om överlåtelse enligt andra stycket, får överlåtaren lämna sådant ekonomiskt bidrag till mottagaren som motiveras av avtalet. Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i landstinget, får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Lag (2018:571).

Samverkan med stöd av speciallagstiftning – exempel Utbildningsområdet Upphandling Skydd mot olyckor 2 kap. SoL 5 §   Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas. Lag (2018:573). 23 kap. 1 § SkolL – entreprenad (kompletteras med SOU 2017:44 s. 290 ff.) 7 kap. LOU Inköpscentraler Anlitande av en inköpscentral 10 §   En upphandlande myndighet får anlita en inköpscentral utan att upphandla tjänsten. Om en upphandlande myndighet anlitar en inköpscentral enligt första stycket, får tjänsten som inköpscentralen tillhandahåller även omfatta stödverksamhet för inköp. Anskaffning från en inköpscentral 11 §   En upphandlande myndighet får anskaffa varor eller tjänster från en inköpscentral. Anskaffning genom en inköpscentral 12 §   En upphandlande myndighet får anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom     1. kontrakt som tilldelas av en inköpscentral,    2. dynamiska inköpssystem som drivs av en inköpscentral, eller    3. ramavtal som ingås av en inköpscentral. LSO 12 §   En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt denna lag helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:725). Bestämmelserna i 6 kap. 28-32 §§ och 40 § kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut. 15 §   Den personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst skall vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund. Kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens.

Delegation till anställd i annan kommun – extern delegation Vid sådan extern delegation gäller reglerna i KL om vanliga begränsningar av möjligheten till delegation ska tillämpas samma jävsregler som vanligt, vidaredelegation möjlig, brukarmedverkan kan inkluderas och anmälan av beslut hanteras motsvarade ”eget beslutsfattande” . Även andra begränsningar enligt speciallagar gäller

KOMMUN A – Uppdragsgivare Delegering av beslutanderätt till anställda i den andra kommunen – huvudregeln i 9 kap. 37 § KL KOMMUN A – Uppdragsgivare KOMMUN B – Utförare Nämnd Förvaltningschef Presidium Utskott Kommunanställd Tips: reglera i avtalet hur ni ser på frågan om delegering av beslutanderätt och följ sedan upp med beslut om delegering som fogas in i nämndens delegationsordning. Återrapportering av besluten är särskilt viktigt för att säkerställa att nämnden har kontroll över verksamheten KL:s bestämmelser ska tillämpas utöver PBL 12 kap. 5 § PBL och 6 kap. 33-38 §§ KL Delegeringsförbud för vissa ärendetyper 6 kap. 34 § KL, 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL Brådskande ärenden 6 kap. 36 § KL Förtroendevald i nämnd Förvaltnings- chef Kommunanställd

Specialregler om delegation av ärenden i andra föreskrifter PBL – delegationsförbud för vissa ärendetyper 5 kap. 27 § &12 kap. 6 § SkolL – beslutsfattande i vissa fall direkt med stöd av lag Ex. 5 kap. 5 § andra stycket om ordningsregler LVU/LVM – kompletterande beslutanderätt Exempel: 6 § andra stycket LVU, 13 § LVM (omedelbara omhändertaganden Befogenhetslagen (2009:47) – (ej samverkan enligt 3 kap. 37 § KL) delegation till anställd i inköpscentral 6 kap. 4 § LSO (dock ej samverkan enligt 9 kap. 37 § KL) – delegationsförbud avs. vissa ärendetyper 12 § andra stycket

Förstärkt uppsiktsplikt Avtalssamverkan ger svårigheter i uppföljning Utvidgad uppsiktsplikt följer regleringen för annan samverkan Gäller alla de samverkande parterna Inget krav på årliga beslut om förnyade avtal Men krav på årlig rapportering till fullmäktige Inget formkrav på rapporteringens utformning Styrelsen ska ha uppsikt över sådan avtalssamverkan som sker enligt 9 kap. 37 § eller enligt annan lag eller författning.

Frågor att fundera på under förhandlingsstadiet Upphandlingsreglerna gäller fortfarande Ekonomiska villkor bör vara noggrant utredda Försäkringar Dataskydd, personuppgifter Arbetsgivaransvar/arbetsmiljö Avtalsförvaltning Säkerställande av insyn i de uppgifter som lämnas över Desto mer ni reglerar i avtalet, desto mindre problem kommer ni att ha senare – när det är för sent

Hur ser ett samverkansavtal ut? Avtalets parter, Vilka uppgifter eller tjänster som avtalet omfattar, Omfattning av eventuell extern delegering av beslutanderätt, Avtalstiden och former för förlängning av denna, Ordning för lösandet av tvister mellan parterna, Ekonomiska villkor och former för redovisning m.m., samt Villkoren för avtalets upphörande Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att i kommunallagen närmare reglera förfarandet för hur kommunala samverkansavtal ingås eller innehållet i sådana avtal.