Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer Slutrapport 2017-02-28

Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer i Sverige ESI-fonderna – en monumental del av EU:s verksamhet Omfattar ca en tredjedel av EU:s budget EU:s viktigaste investeringsredskap I januari 2016 fick Oxford Research, Strategirådet och Nordregio i uppdrag att utvärdera genomförandeorganisationerna i Sverige Havs- och fiskerifonden Landsbygdsfonden Regionalfonden Socialfonden

Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer i Sverige (forts.) Tre uppdragsgivare: Jordbruksverket, Rådet för Europeiska socialfonden (ESF-rådet) och Tillväxtverket. Utvärderingen är ett led i att samordna lärande mellan de fyra fonderna. Uppdrag att besvara två frågor: Är genomförandeorganisationernas organisation och arbetssätt ändamålsenliga, var för sig och gemensamt? Vad bör utvecklas i organisation och arbetssätt för att ytterligare stödja måluppfyllelsen? Med ändamålsenlig organisation menar vi att den ska stödja måluppfyllelse och Europa 2020-strategin.

Sammanfattande slutsatser Timglasform i styrningen Omfattande regelverk och formalia, omfattande operativa planer och rutiner men mindre däremellan Behov av uttalade effektlogiker och genomförandestrategier som beskriver vad programmen ska uppnå och hur. Saknas tydlighet och samsyn idag – leder till otydlighet Relativt hög samsyn om vad programmen ska uppnå – många olika uppfattningar om hur, vilket leder till otydlighet om hur de förvaltande myndigheterna bör agera Behov av tydligare styrning Behov av att konkretisera och prioritera den stora mängd krav, mål och ambitioner som omgärdar programmen – men den operativa styrkedjan av insatser huvudsakligen tydlig i alla program. Förtydliga vad som ska samordnas mellan fonder, och i vilket syfte Behov att utveckla strategier för samverkan mellan nyckelaktörer

Sammanfattande rekommendationer Regeringen Sammanfattande rekommendationer Regeringen bör: Förtydliga vilka effekter programmen ska styras mot. Tydliggör om det förväntas en systempåverkan inom programmens respektive politikområde. Förtydliga instruktioner till nyckelaktörer om deras roll i respektive programs genomförande. Säkerställa att programmens genomförande har en aktiv styrelse som har förmåga och förutsättningar att ge aktiv och strategisk ledning i hur programmen bör genomföras. Verka för god framförhållning i styrningen av programframtagandet i kommande period. Säkerställa att relevanta aktörer involveras i programframtagandet i god tid på ett effektivt sätt.

Sammanfattande rekommendationer De förvaltande myndigheterna Sammanfattande rekommendationer Till de förvaltande myndigheterna: Ändamålsenlig styrning av programmen kräver att de förvaltande myndigheterna agerar som självständiga och operativa ledningar som styr insatsen mot uppsatta mål. Myndigheterna bör förtydliga vad programmen förväntas uppnå och hur, samt arbeta aktivt för att skapa samsyn i genomförandeorganisationen om detta. Utveckla övergripande effektlogiker Utveckla uttalade och sammanhållna genomförandestrategier Arbeta aktivt för att skapa samsyn och ägarskap kring dessa i genomförandeorganisationerna

Sammanfattande rekommendationer (forts.) De förvaltande myndigheterna Sammanfattande rekommendationer (forts.) Genomförandestrategierna bör innehålla: En presentation av styrsystemet inkl. vem som har ansvar för vilken del. Hur de olika styrformerna (regelstyrning, finansiell styrning, kunskapsstyrning, kommunikation och dialog m.m.) ska samverka för att stärka måluppfyllelse. Hur programmen ska styras för att uppnå långsiktiga effekter, vilket eller vilka effektspår programmet ska styras mot och vilka insatser som görs för att stödja att effekterna nås Vägval kring, samt önskade resultat av, fondsamordning Strategi för samverkan med identifierade nyckelaktörer Strategi för att skapa engagemang och samsyn om programmet och dess genomförande inom förvaltande myndighet

Utvärderingens upplägg och genomförande Bygger på antaganden om ändamålsenligt genomförande samt en förändringsteoretisk ansats Ändamålsenligt genomförande av politik*: Att insatsen är lämpligt utformad och genomförbar Att det är tydligt vad insatsen förväntas uppnå och hur Att det finns samsyn i genomförandeorganisationen om vad insatsen ska uppnå och hur Att det finns en självständig operativ ledning som styr insatsen mot uppsatta mål Vi utgår från att fondernas program är lämpligt utformade och genomförbara och fokuserar på de tre sista antagandena Förändringsteori: En sammansatt beskrivning av vad, vilka effekter, en insats förväntas leda till, hur det är tänkt att ske och under vilka förutsättningar insatsen existerar. 1) Placering i samhällsystemet 2) Konstruktion 3) Effektlogik 4) Genomförandestrategi * Utifrån implementeringsforskning om centrala förutsättningar för välfungerande implementeringsprocesser

Empiri Dokument-studie Workshops Intervju-studie - Styrdokument (gällande förordningar, Partnerskapsöverenskommelsen, Europa 2020-strategin, nationella strategin, programdokument, regionala handlingsplaner, urvalskriterier m.m.) Utvärderingar och uppföljningsrapporter Utlysningstexter Portföljanalyser, beredningsunderlag, riktlinjer, checklistor, rutiner M.m. Workshops Fyra med fokus på resp. fonds effektlogik En med fokus på fondsamordning En med fokus på LLU Intervju-studie I den inledande fasen (jan-juli 2016) ca 70 intervjupersoner I fördjupningsfasen (aug 2016 – feb 2017) ca 40 intervjupersoner Semistrukturerade intervjuer Med representanter från olika funktioner inom förvaltande myndigheter, ansvarigt departement, ÖK-sekretariat, ÖK-ledamöter, samtliga strukturfondspartnerskap, landsbygdsnätverket, länsstyrelser och regioner.

Förändringsteori Det finns ingen uttalad gemensam förändringsteori för ESI-fondernas program. Relativt tydligt vad programmen ska uppnå, otydligt hur Bärande styrdokumenten ger stomme för vad och hur Rekonstruerad gemensam övergripande förändringsteori för ESI-fonderna Förändringsteorin är empiriskt grundad: styrdokument, intervjuer och workshops med representanter från olika delar av genomförandeorganisationerna Sammanfogade separata delar Vad programmen ska uppnå relativt tydligt: tematiska mål spridda och förankrade Vissa anser att programmen utöver de tematiska målen ska bidra till systempåverkan inom resp. politikområde Ingen gemensam effektlogik – fyra effektspår och motstridiga uppfattningar Ramar för genomförandestrategi, men ingen utvecklad och sammanhållen strategi Väl underbyggda planer och strategier för delar av genomförandet

Effektlogik: vad ska uppnås och hur? Fyra effektspår De tematiska målen Systempåverkan (utöver de tematiska målen) Hur ska detta uppnås? Flera, och ibland motstridiga, antaganden och uppfattningar om hur Fyra effektspår: 1) Direktspåret: direkt bidrag i och med att insatsen genomförs 2) Insatsspåret: bidrag till tematiska mål genom att projekt och kompetensutvecklingsinsatser uppnår sina mål, som i sin tur konvergerar med de tematiska målen. 3) Utvecklingsspåret: välfungerande metoder och arbetssätt utvecklas och sprids 4) Samverkansspåret: samverkan mellan aktörer i programmens genomförande leder till ökad samordning och gemensamma prioriteringar inom resp. politikområde Direktspåret främst inom EJFLU och EHFF, övriga spår finns inom samtliga program

Effektlogik

Styrning Behov av gemensamma tolkningar och uttalade prioriteringar samt en styrning som stödjer effektlogik Programmen kännetecknas av komplexa och omfattande styrsystem – fokus på formalia, mindre på självständig ledning Flera ambitioner eller teman för hur programmens genomförande bör styras – behov av tydlighet och prioritering Den stora mängd krav, mål och ambitioner konkretiseras inte och ges ingen uttalad prioritering. Den övergripande styrningen stödjer inte på ett tydligt sätt effektlogiken. Rollfördelningen otydlig: Den operativa styrningen av insatser däremot tydlig*: samsyn kring vilka moment som ingår i styrkedjan, tydliga rutiner och bedömningsgrunder samt tydlig rollfördelning Behov av att förtydliga rollerna i styrsystemet – övervakningskommittéerna otydlig roll i praktiken, behov av tydlig styrelse *Med operativ styrning av insatser menar vi styrningen av hur ansökningar bedöms, hur insatser får medel och hur dessa insatser sedan styrs.

Fondsamordning Tydlig ambition att samordna - förväntningar på vad som ska samordnas och vad det ska leda till mycket otydligt Ingen samsyn om vad fondsamordning är – många olika tolkningar Tydliga förväntningar och krav från EU-kommissionen och regeringen om att fonderna ska samordnas I allt väsentligt är fonderna och deras program konstruerade som separata verksamheter Vi har kategoriserat insatserna i fem typer: 1) Samordning av styrdokument m.m. i programskrivningsfas 2) Samordning mellan programmens genomförande centralt – fem arbetsgrupper melan förvaltande myndigheter 3) Samordning på regional nivå 4) Samordning genom lokalt ledd utveckling 5) Samordning på insatsnivå

Fondsamordning

Samverkan med nyckelaktörer Alla förvaltande myndigheter arbetar med samverkan med nyckelaktörer – men hanterar och prioriterar frågan olika Bred samstämmighet inom genomförandeorganisationerna om att samverkan är en förutsättning för att fonderna ska kunna nå måluppfyllelse Inbyggt i fondernas konstruktion, många insatser utöver formella krav Hanteras och prioriteras olika mellan förvaltande myndigheter: Tillväxtverket behandlar frågan som strategisk, utvecklade strategier för samverkan med regionalt tillväxtansvariga ESF-rådet arbetar mycket med samverkan (AF, FK, SKL och kommuner) – men har inte någon sammanhållen strategi för samverkan. Saknas samsyn mellan ESF-rådet och nyckelaktörer om hur samverkan bör ske, och hur aktörerna bör involveras i programmens genomförande. Jordbruksverket arbetar mycket med samverkan, framförallt Landsbygdsnätverket och Länsstyrelserna. Viktigt att Landsbygdsnätverkets potential tas tillvara, och att det inte stannar vid informationsspridning.

Samverkan mellan nyckelaktörer

Förutsättningar för långsiktiga effekter Behov av tydlighet om hur långsiktiga effekter är tänkta att uppnås – och strategier för hur de förvaltande myndigheterna ska stödja detta De förvaltande myndigheterna arbetar med en mängd olika verktyg för att säkra långsiktiga effekter, men utan en sammanhållen strategi för detta. Bör kopplas till effektlogik. Varje insatsområde i sig är välgrundad och strukturerad. Arbetet för att stödja långsiktiga effekter som helhet är dock inte sammanhållet och systematiskt. Effektspåren i effektlogiken ställer olika krav på vad de förvaltande myndigheterna bör göra för att spåren ska hålla. Kring de program som Jordbruksverket förvaltar finns en relativt hög samstämmighet om vilka spår som är mest prioriterade i genomförandet. Låg samstämmighet kopplat till regionalfondsprogrammen och socialfondsprogrammet - otydligt hur programmen bör genomföras, och på vilket sätt de förvaltande myndigheterna bör agera för att stärka förutsättningar för långsiktiga effekter.

Tack!

Bakgrund Fyra europeiska struktur- och investeringsfonder i Sverige som: finansierar 13 program, som förvaltas av 3 myndigheter, och som ska bidra till 10 tematiska mål, i enlighet med en partnerskaps-överenskommelse

Bakgrund forts. Havs- och fiskeriprogrammet. Finansieras genom Havs- och fiskerifonden. Landsbygdsprogrammet. Finansieras genom Landsbygdsfonden. Regional- och socialfondsprogrammet för lokalt ledd utveckling. Finansieras genom Regional- och Socialfonden Jordbruksverket förvaltar: Tillväxtverket förvaltar: Nio regionalfondsprogram (åtta regionala, ett nationellt) Finansieras genom Regionalfonden ESF-rådet förvaltar: Socialfondsprogrammet Finansieras genom Socialfonden

Bakgrund forts. H L R S Tematiskt mål Forskning, teknisk utveckling och innovation Informations- och kommunikationsteknik (bland annat bredband) Konkurrenskraften hos små och medelstora företag Övergången till en koldioxidsnål ekonomi Anpassning i samband med klimatförändringar Skydda miljön samt främja en hållbar användning av resurser Hållbara transporter Hållbar sysselsättning och arbetskraftens rörlighet Social delaktighet Utbildning och livslångt lärande Bakgrund forts. H = Havs- och fiskerifonden L = Landsbygdsfonden R = Regionalfonden S = Socialfonden