Andrew Moravcsik  “In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union” 2002.

En presentation över ämnet: "Andrew Moravcsik  “In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union” 2002."— Presentationens avskrift:

1 Andrew Moravcsik  “In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union” 2002

2 Skäl som anförs varför EU skulle vara odemokratiskt:  EU:s sociala legitimitet kan ifrågasättas:  EU omfattar en kontinent: inte så konstigt att människor i medlemsstaterna känner en viss distans till “Bryssel” och dess byråkrati (men: jämför med USA!)  EU består av en mängd olika medlemsstater och saknar en grund i en gemensam historia och kultur, och saknar gemensamma symboler som uppfattas som meningsfulla och samlande.  Men, säger Moravcsik, detta gör inte i sig EU ”odemokratiskt”.

3 Skäl som anförs varför EU skulle vara odemokratiskt:  EU:s demokratiska representation samt dess policies är bristfälliga:  Endast EP är direktvalt och dessa val är decentraliserade (det finns egentligen inga EU-gemensamma partier) och har lågt valdeltagande (i jämförelse med valen till medlemsstaternas parlament). Det finns inte heller någon större EU-gemensam offentlig debatt i samband med dessa val.  Kommissionen uppfattas som teknokratisk, medan domstolen är ovanligt mäktig. Ministerrådet består visserligen av ”valda” ministrar, men länken till medlemsstaternas demokratiska ordning är svag och arbetet präglas av kompromisser.  Dessutom uppfattas EU ofta som ”nyliberalt” eller alltför inriktat på marknadsliberalisering, medan sociala frågor och miljöfrågor hamnar i bakgrunden.

4 Moravcsik: EU är ingen byråkratisk “superstat” eftersom det finns substantiella begränsningar:  EU fokuserar primärt på frågor som rör handel/ekonomiska aktiviteter.  Det samarbete som rör utrikespolitik och invandring sköts främst genom ”mellanstatliga” procedurer.  Regional omfördelning är begränsad och mest ett sätt att underlätta genomdrivandet av EU:s centrala ekonomiska policies.  EU-samarbetet omfattar inte beskattning, medlemsstaternas finanser, välfärdssystem, försvar och polis, utbildning och kultur.  EU kan alltså jämföras med en federation eller konfederation: EU har hand om handel/ekonomi, medlemsstaterna har hand om det mesta av resten, och denna uppdelning är ”konstitutionellt” garanterad i fördragen.

5 Moravcsik: EU är ingen byråkratisk “superstat” eftersom det finns finansiella begränsningar:  EU:s budget är relativt liten i jämförelse med medlemsstaternas.  De policies (utbildning, försvar, välfärd) som är förbehållna medlemsstaterna är kostsamma och det är ingen slump: medlemsstaterna kan beskatta sina medborgare, EU har endast begränsade möjligheter att beskatta och får i övrigt bidrag av medlemsstaterna (EU kan inte bara ”höja skatten”).  EU:s mest kostsamma policies – CAP, regionalt stöd – kontrolleras i praktiken av medlemsstaterna på så sätt att dessa kontrollerar budgeten till dessa.  EU:s begränsade budget gör att dess ”byråkrater” inte kan bygga en ”superstat”.

6 Moravcsik: EU är ingen byråkratisk “superstat” eftersom det finns administrativa begränsningar:  EU:s administration är begränsad: EU är världens största ekonomi och har fler invånare än USA, men USA:s federala byråkrati är 40 gånger större!  Förutom monetär policy (ECB) och konkurrensfrågor, samt handelsförhandlingar, har EU mycket små möjligheter att implementera policies.  Medlemsstaternas parlament och byråkratier implementerar alltså EU:s policies.  Dessutom saknar EU polis och militärmakt! Även det modesta samarbete som finns är mycket begränsat.

7 Moravcsik: EU är ingen byråkratisk “superstat” eftersom det finns proceduriella begränsningar (”checks and balances”):  Även inom de områden där EU har kompetens, är dess ”byråkrater” förhindrade från att agera fritt.  För att ändra i de grundläggande fördragen krävs en enorm apparat: enhällighet mellan medlemsstaterna, samt godkännande av dessas parlament (och ibland i folkomröstningar). Därför krävs omfattande förhandlingar.  Vardagliga åtgärder i lagstiftningsprocessen kräver godkännande i ministerrådet, i bästa fall genom kvalificerad majoritet, samt ofta dessutom av EP, som är direktvalt.  Inom varje institution (även kommissionen) finns inbyggda motsättningar som kräver förhandlingar.  Dessutom kan EU-domstolen ifrågasätta tolkningen av EU:s lagstiftning.

8 Dessutom…  …kan medlemsstaterna agera genom mer begränsat samarbete både inom och utanför EU:s ramverk.  Ofta kan medlemsstater som inte vill delta i vissa av EU:s samarbeten ”opt out”, d.v.s. har möjlighet att ställa sig utanför på ett visst område (t.ex. Sverige använder inte EURO, Irland och Storbritannien deltar inte i Schengen).

9 Sammanfattningsvis…  …är EU mer begränsat än de flesta nationalstater.  Det är alltså absurt att säga att EU skulle vara en ”byråkratisk superstat” som hotar medborgarnas rättigheter.

10 Men ett annat argument…  …vore att även om EU:s makt är begränsad på många områden, innebär EU-samarbetet ändå att medlemsstaternas regeringar och byråkrater stärks på bekostnad av deras parlament och vanliga medborgare (och de intressegrupper som inte har råd att lobba Bryssel).  Dessutom ger EU avgörande makt inom begränsade områden till semi-autonoma (d.v.s. ”självständiga”) institutioner: t.ex. ECB när det gäller penningpolitik, domstolen för att tolka EU-rätten.  Ovanstående invändningar är korrekta, erkänner Moravcsik – men: detta är en generellt trend inom alla avancerade demokratier inom den rika världen. Det gäller inte bara EU. Och varför skulle just EU vara bättre?  Det är inkonsekvent att jämföra EU med en utopi – EU är varken bättre eller sämre än andra på detta område.

11 EU är öppet för…  …direkt demokratisk kontroll via EP, som är direktvalt och blir allt mäktigare. Även om EP saknar partier finns partigrupper som är ordnade enligt ideologiska skiljelinjer.  …indirekt demokratisk kontroll via medlemsstaternas regeringar som i sin tur är demokratiskt valda och fortfarande har ett avgörande inflytande över EU på de flesta nivåer (lagstiftning, implementering, ändring av fördragen, budget, etc.).  EU:s byråkrati är alltså inte isolerad och hemlighetsfull utan öppen för påverkan och demokratisk kontroll både direkt och indirekt.

12 Visserligen…  …kan det invändas att domstolen på ett odemokratiskt sätt har alltför stor makt och att medlemsstaternas parlament blir allt mindre viktiga.  Men detta är en generellt trend i avancerade demokratier: byråkrater, regeringar och domstolar blir mäktigare, parlament förlorar i inflytande. Det gäller inte bara EU.  Exempel: ECB är en ”självständig” centralbank, men det är Sveriges Riksbank också! EU speglar alltså bara samma trend som gäller för dess medlemsstater, inom dessa.  Dessutom finns goda argument för självständiga institutioner: de är effektiva, inrymmer expertis, de är opartiska (d.v.s. vilar inte på tillfälliga demokratiska majoriteter; det är tex. bra att domstolen är självständig snarare än direkt politiskt kontrollerad) och kan på så sätt skydda tex. minoriteters rättigheter.

13 Vissa kritiker…  …vill att EU skall utöka det demokratiska deltagandet. Då skulle också en större ”vi-känsla” skapas och EU bli mer ”legitimt”: ett europeiskt ”folk”.  Det är en dålig idé eftersom a) autonoma institutioner har ofta högre förtroende än politiskt kontrollerade sådana, b) de områden som EU kontrollerar är inte de som vanliga medborgare är mest intresserade av (sjukvård, utbildning, lag & ordning, beskattning).  För att öka intresset för EU skulle EU alltså behöva ta över dessa områden från medlemsstaterna: men skulle det verkligen göra EU mer ”demokratiskt”?

14 Andra kritiker…  …hävdar att det stora problemet är att EU är ”nyliberalt”.  Dessa kritiker menar att den moderna statens viktigaste uppgift är att balansera marknadskrafter och social välfärd.  Visserligen tillhandahåller medlemsstaterna välfärd, men de kan inte stå emot globaliseringen och konkurrerar istället genom sänkta skatter och bättre villkor för företag.  Men empiriskt håller inte detta argument: välfärden förändras inte särskilt mycket till det sämre i Europa. De försämringar som sker beror snarare på interna faktorer: en åldrande befolkning, minskad efterfrågan på okvalificerad arbetskraft, lägre produktivitetstillväxt.  Detta är generella trender som kommer göra det nödvändigt att skära ned i den sociala välfärden i Europa, men EU kan inte göra mycket åt det. Snarare balanseras EU:s marknadsliberala hållning av medlemsstaternas tonvikt på välfärd.

15 Lider EU av ett ”demokratisk underskott” (”democratic deficit”)?  Moravcsik: nej.  Det finns en enorm debatt om detta, men kritikerna har fel: de jämför dagens EU med ett ideal om demokrati. Men om vi jämför EU med dagens faktiska demokratier, är EU demokratiskt.  Med andra ord: EU är ingen demokratisk utopi, men det är demokratiskt.

16 Andreas Föllesdal/Simon Hix  “Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik” 2005

17 EU:s demokratiska underskott: fem vanliga argument:  1. Medlemsstaternas regeringar har stärkts på deras parlaments bekostnad: ministerrådets och kommissionens medlemmar/byråkrater är svårare att granska än aktörer i nationella beslutsprocesser.  2. Även om EP har blivit allt starkare, kan rådet fortfarande i vissa fall lagstifta mot dess vilja och EP har inte heller kontroll över EU:s budget. Inte heller ”väljer” EP kommissionen (även om EP har veto).  3. Valen till EP är inte ”europeiska” utan en serie nationella val som är avskärmade från varandra. Valen handlar inte heller om EU:s framtid och policies utan är snarare utlöpare av de nationella valen (och speglar ofta olika partiers popularitet inom medlemsstaterna).  4. EU:s institutioner är för annorlunda för att väljarna skall kunna förstå/ identifiera sig med dem, parlamentet för splittrat för en verklig debatt.  5. Regeringar kan driva policies på EU-nivå som inte skulle gå på nationell nivå: de är bortom kontroll och granskning och kan skylla på varandra (och ”EU”). Detta gynnar också vissa intressegrupper.

18 Majones motargument:  EU är en ”regulatory state” = EU försöker skapa gynnsamma utfall på lång sikt på utvalda områden (fungerande marknad, regleringar för hälsa och säkerhet) snarare än att omfördela resurser.  Genom att EU är bortom inrikespolitiska strider kan det skapa effektiva långsiktiga policies.  Om EU var mer demokratiskt skulle politiska intressen söka kortsiktiga utfall i enlighet med vissa ideal/preferenser, snarare än de långsiktigt bästa utfallen.  EU:s problem är inte att det är ”odemokratiskt”: problemet handlar om trovärdighet: folk tror inte på att EU:s policies på lång sikt är gynnsamma.  Därför behövs ökad transparens och mer teknisk expertis. Om EU blev effektivare och mer transparent skulle dess trovärdighetsproblem försvinna.

19 Problem med Majones argument:  Majones analytiska uppdelning i pareto-effektiva och redistributiva policies håller inte empiriskt.  Även om de flesta vill ha självständiga domstolar (skydd mot tillfälliga domslut) och kanske centralbanker (för trovärdigheten), men på andra områden som EU reglerar (miljöskydd, arbetsvillkor) finns det vinnare och förlorare: dessa är uppenbarligen politiska beslut, inte enbart ”effektiva regleringar” utan förlorare.  Många av EU:s policies har klara vinnare och förlorare: t.ex. jordbrukare, de forskare (på ”prioriterade områden”) som får pengar av EU, de regioner som får bidrag av EU, eller de medlemsstater som får mer än de betalar, kontra de som betalar mer till EU än de får.

20 Moravcsiks motargument:  1. Även om regeringarna stärks ökar detta EU:s demokratiska legitimitet: medlemsstaterna balanserar EU:s överstatliga element. Dessutom ökar de nationella parlamentens granskning av Europeiska rådet och ministerrådet.  2. Även om enskilda medlemsstater försvagas av ett ökat användande av QMV, stärks samtidigt EP på dessa områden. Med andra ord: om den indirekta demokratiska kontrollen (MS) minskar genom ökad överstatlighet, ökar samtidigt den direkta (EP).  3. EU:s beslutsprocess är ofta mer transparent än medlemsstaterna, just eftersom EU-byråkraterna själva är rädda att framstå som ”isolerade”.  4. EU är inte ett ”nyliberalt” projekt: EU:s beslutsprocess är alldeles för omfattande vilket gör att det är svårt att få igenom drastiska reformer överhuvudtaget. Dessutom är domstolen alltid redo att granska EU-rätten.  5. Visserligen fungerar inte valen till EP särskilt väl, men det beror på att EU sysslar med sådant som inte intresserar vanliga medborgare. Dessutom finns det fördelar med detta: självständiga institutioner kan balansera tillfälla majoriteter och skydda minoriteter.

21 Problem med Moravcsiks argument:  Även om EU:s system av balanserande institutioner och (inom institutionerna) aktörer, är en garanti mot maktmissbruk från någon enskild aktör, och även om det finns en maktbalans mellan mellanstatliga och överstatliga nivåer, och även demokratisk kontroll både direkt och indirekt, finns ett problem: det saknas en offentlig debatt om EU:s policies.  Eftersom medborgarna i medlemsstaterna inte tar ställning till EU:s policies i en offentlig debatt. När Moravscik säger att EU:s policies främst rör områden som inte intresserar medborgarna, gör han ett felslut: de intresserar inte medborgarna, eftersom det inte förekommer någon debatt. Om det gjorde det, skulle dessa också bli mer engagerade.

22 Teknokrati vs. demokrati  Både Majone och Moravcsik är skeptiska till ”massdemokratin” och ser en risk i att partikulära intressen kortsiktigt genomdriver vissa mål genom att tillfälligt överta makten.  Majone är positiv till ”teknokratiska” lösningar där avskärmade byråkrater fattar beslut som är långsiktigt gynnsamma.  Moravscik menar att det redan finns tillräckligt med balanserande makter inom EU för att förhindra byråkratiska övergrepp.

23 Föllesdal & Hix försvarar en demokratimodell (empirisk generalisering) som även om den inte är perfekt, är bättre än alla alternativ. 6 huvuddrag:  1. Procedurer som reglerar…  2. konkurrens om politisk makt…  3. …baserad på debatt…  4. …där (nästan) alla vuxna medborgare…  5. …får rösta på alternativa kandidater…  6. …så att regeringen är ansvarig inför en majoritet (eller så många som möjligt).  Att EU:s policies är ”effektiva” (är de?) är inte tillräckligt: det måste också finnas en möjlighet att bilda opposition och ändra dem. Därför måste det finnas en arena för offentlig debatt och möjligheter till medial granskning.  Men i dagens EU finns ingen ”opposition” med en rivaliserande agenda som medborgarna kan ta ställning till. Det är just därför vi inte kan skilja mellan motstånd mot EU:s policies och motstånd mot EU. De flyter ihop för väljarna. Det finns heller ingen EU-ropeisk offentlig debatt där väljarna får höra olika alternativa förslag till EU-ropas problem och ta ställning till dessa.  Dessa punkter är ingen ”utopi” utan centrala för varje sann demokrati. Utan dessa är demokratin ofullständig och precis det är EU:s problem.

24 Alltså…  Är EU odemokratiskt på så sätt att även om det finns en formell demokratisk legitimitet genom val både till EP och nationella regeringar…  …så handlar dessa val egentligen inte om EU utan om inrikespolitik. Väljarna får sällan ta ställning till EU:s framtida inriktning och välja mellan klart artikulerade alternativ.  Visst finns folkomröstningar, men bara enstaka tillfällen och bara gällande en viss enskild fråga (t.ex. ”ja eller nej till euron”). Väljarna får fortfarande inte ta ställning till en sammanhållen agenda för hela EU:s utveckling.

25 Men…  …det finns hopp!  EP blir mer och mer likt ett “vanligt” parlament: partigrupperna påminner mer och mer om partier och ledamöterna blir allt självständigare och börjar ställa krav t.ex. på kommissionen.  Även inom ministerrådet märks ökad splittring efter höger/vänster eller pro/anti-EU-ropa linjer.

26 Förslag på reformer:  Ministerrådet borde bli mer transparent: väljarna borde få veta mer om förhandlingarna, vem som föreslog vad, vilka koalitioner som bildades, osv.  EU måste sluta låtsas att kommissionen företräder något sorts ”neutral” allmänintresse. De av kommissionens funktioner som är mer administrativa (som att kontrollera implementering och konkurrens) skulle kunna skötas av nya myndigheter, medan kommissionens uppgift som initiativtagare till nya policies borde vara öppen och erkänt politisk.  Kommissionens ordförande borde vara direktvald, antingen av alla medborgare eller av medlemsstaternas parlament, som fick välja mellan två eller fler kandidater. Kandidaterna kunde vara öppna och presentera förslag på vilka policies de vill föreslå om just de blir valda.  Om medlemsstaterna hade föreslagit sådana reformer i samband med författningsfördraget, kanske detta hade antagits!