Simon Matti Luleå tekniska universitet simon.matti@ltu.se Legitimitet, policyeffektivitet och individualiseringen av miljöarbetet Simon Matti Luleå tekniska universitet simon.matti@ltu.se

Upplägg Individualiseringen av miljöpolitiken Behovet av policyeffektivitet Policylegitimitet som ett (nytt) sätt att studera policy, och skapa effektivitet Lite om resultat & slutsatser

Exploring Public Policy Legitimacy: Studying Belief-System Correspondence in Swedish Environmental Policy

Individualiseringssvängen Nya målsättningar Ny policy Nya problem

Nya målsättningar Målsättningen för miljöpolitiken berör i allt högre grad individen Ekologisk hållbarhet innebär ett hållbart agerande också på hushålls- och individnivå Ändrar vi konsumtionsmönster, resvanor och andra beteenden – kort sagt livsstilen – kan vi förbättra miljön (NV 5007: 56). Miljöproblematiken som ett socialt dilemma Inte bara stora punktkällor – också aktiviteter på individnivå Miljöproblemen beror i högre grad än tidigare på de enskilda människornas dagliga livsföring (Skr. 1996/97:50, 49)

Ny policy Lösningarna måste sökas på rätt nivå The state cannot protect the environment if citizens are unwilling to reduce, reuse, and recycle in their own homes (Kymlicka & Norman, 1994:360) I teorin: det ekologiska medborgarskapet en utvidgad moralisk sfär och ny katalog av skyldigheter Det privata är politiskt Icke-territoriella och ej ömsesidiga skyldigheter Social rättvisa som ledande princip What we do in life…echoes in eternity I praktiken: medvetna val avfallshantering, konsumtion, persontransporter

Nya problem En politisk utmaning: att skapa, förstärka och bibehålla miljöarbetet på individnivå Hur designar vi policy som på ett effektivt sätt involverar enskilda människor i miljöarbetet, i ett långsiktigt perspektiv?

Piskor, morötter och policylegitimitet Många sätt att angripa problemet med kollektivt agerande i miljöfrågan Starkare demokrati: den gröna Leviathan

W.P. Ophuls (1977:152-4) Only a government possessing great powers to regulate individual behaviour […] can deal effectively with the tragedy of the commons. […] democracy as we know it cannot conceivably survive.

Piskor, morötter och policylegitimitet Många sätt att angripa problemet med kollektivt agerande i miljöfrågan Starkare demokrati: den gröna Leviathan Svagare demokrati: decentralisering och deliberation Policyinstrument Lagstiftning Ekonomi Information Svagare demokrati – miljörörelsens argument att ”small is beautiful” Personliga möten/dialog mellan människor öppnar för större förståelse Närhetsprincipen för bättre beslut Detta visserligen en lösning – men kräver också en storskalig institutionell förändring – en rörelse bort från den representativa demokratin som vi har idag – kanske inte realistiskt Visserligen – decentraliserade beslut och småskalighet har visat sig fungera väl för att hantera specifika resurser eller nyttigheter Men då framförallt i fråga om avgränsade områden och klart definierade grupper av intressenter Här står vi istället inför ett storleksproblem med stora praktiska bekymmer som resultat – alla individer, många handlingar = svårt att få till stånd Istället, och för att fokusera på de verktyg som idag dominerar miljöpolitiken riktad mot individernas miljöengagemang och –arbete: policy En rad olika instrument – lagstiftning, ekonomi och information

Piskor, morötter och policylegitimitet Vad krävs för att policyinstrumenten ska fungera effektivt? Förändra beteende Heltäckande – olika aktiviteter Långsiktigt stabilt – livsstilsförändringar Policylegitimitet central faktor En överensstämmelse mellan policy och mottagare i fråga om grundläggande värderingssystem och problemuppfattningar Och eftersom dessa dominerar miljöpolitiken – väcks naturligtvis återigen frågan: vad krävs för att dessa ska fungera effektivt. Med effektivitet menar jag… Beteendeförändring – men det kan man ju enkelt åstadkomma med diverse olika medel – vad som är intressant här är ju också att dessa förändrade beteenden dels inte inskränker sig till att bara köpa kravmärkt mjölk eller etanolbilar, utan innebär – precis som de politiska målen säger – en livstilsförändring. Det innebär också att dessa beteenden är hyfsat fast cementerade, att instrumenten inte bara ger positiva förändringar på kort sikt, utan faktiskt bidrar till att lånsiktigt förändra beteenden Och när det gäller just detta – förmågan för styrmedel att faktiskt åstadkomma effektiv förändring – menar jag att det är centralt att titta också på legitimiteten för den policy som de används för att uppnå. De målsättningar, problembeskrivningar och strategier som de är instrument för. Policylegitimitet är i detta fall centralt att studera och ta med i beräkningarna när ny policy utformas. Med legitimitet menar jag – återkommer till detta lite senare – någon form av grundläggande överensstämmelse mellan policy och mottagare av policy, i detta fall mellan de mål, problembeskrivningar och strategier som uttrycks i politiska styrdokument, som alltså pekar ut riktningen för den framtida utvecklingen, och de värderingar som redan finns etablerade i samhället. Jag menar också att om denna grundläggande överensstämmelse inte finns – så är möjligheterna och förutsättningarna för att policy överhuvudtaget ska uppnå sina mål, och framförallt att styrmedlen ska fungera effektivt i denna aspekt, starkt begränsade. Trots detta har legitimitet inte fått särskilt stor uppmärksamhet som en förklaringsfaktor i policystudier – men jag återkommer till detta

Varför policylegitimitet? Lagstiftning Övervakning/uppföljning ger efterlevnad Kostnad: ekonomisk och politisk Men också om lagen i fråga upplevs som natural, rightful, expected and legitimate (March and Olsen, 2004:3) Problemet med ghost policies (Fell, 2006) eller the inheritance effect (Rose, 1990) Varför, undrar ni nu, är då legitimitet så viktigt för att policy – och inte minst styrmedlen – ska fungera effektivt och faktiskt uppnå målet med en långsiktig livsstilsförändring? Ja, om vi tittar på dessa tre typer av styrmedel ett och ett, så ser vi snart att legitimiteten har en central roll att fylla – sett ur flera dimensioner Först – lagstiftning, den tydligaste typen av styrning Bra för att den ökar förutsägbarheten i mänsklig interaktion – vi kan vara hyfsat säkra på att vi kan förutsäga andras agerande För miljöarbetet kan vi anta att detta är av stor betydelse – inte minst när det kommer till hushållsnära aktiviteter Miljöpåverkan synnerligen abstrakt – vi ser inte vad som händer när vi beter oss omiljövänligt, lätt att glida undan och tänka att de inte är mitt problem Lagstiftning bygger på en slags reciprocitetslogik – den är lika för alla och eftersom vi vet att alla andra måste bete sig på ett visst sätt känns det OK för oss att göra likadant – även om vi kanske hellre skulle göra ngt annat. Men detta kräver ju också att vi verkligen kan vara säkra på att lagen upprätthålls, och att det utgår ngn form av bestraffning för överträdelser – i annat fall tenderar, har tidigare forskning visat, regelefterlevnaden att rätt så snabbt erodera – detta oavsett om människor initialt följde den. Och detta innebär kostnader – såväl ekonomiska, det är dyrt att övervaka och ännu dyrare att övervaka hushållsbeteende – som politiska, hur mkt bör vi egentligen övervaka? Det gör lagstiftning, byggd på övervakning för att styra människors miljöbeteende, besvärlig redan i första ledet. Men, det är ju inte så att människor bara följer lagar av rädsla för bestraffning – lagar ställer upp samhälleliga normer och vi kalkylerar inte med straffets värde varje gng vi beter oss i enlighet – eller hur? Snarare är det så att vi följer vissa lagar för att vi ser dem som legitima – som någonting som är rätt att göra – som någonting som stämmer överens med våra egna värderingar. Och detta, i sin tur, menskar naturligtvis behovet av övervakning – på samma sätt som detta behov kraftigt ökar om en lag, eller snarare orsakerna till att lagen finns där – de problem som ska lösas och de mål som ska uppnås - inte uppfattas som legitim. I slutändan hamnar vi återigen i situationen där det enda som återstår är att med lagen i ryggen tvinga människor att bete sig – och då hamnar vi i ett demokratiskt dilemma istället. Legitimiteten – i detta fall – gör att det regulativa styrmedlet fungerar mer effektivt, och bidrar till att initialisera och vidmakthålla en beteendeförändring utan att kostnaderna för övervakning blir allt för stora. Det har i forskningen framlagts flera bevis på just detta – vikten av att en ny policy faktiskt stämmer överens med redan existerande regelsystem – för att inte kostnaderna för övervakning ska växa ohållbart. Dels Roses Inheritance effect – som illustrerar hur nya regler hela tiden måste hantera det som fanns där förut – hur ny policy ärver effekterna av gammal sådan T. Fell visade i sin studie av konflikter i svensk jaktpolitik hur gamlar regler och policies levde kvar som spöken och ledde till att de nya regler som infördes, och som stod i kontrast till dessa, led av ett legitimitetsproblem vilket fick dem att fungera avsevärt mindre effektivt.

Varför policylegitimitet? Information Motiverar frivilligt ansvarstagande Legitimiteten för argumenten central Informativa styrmedel används ju framförallt i kombination med andra typer av styrmedel – för att upplysa om att dessa finns där Men icke desto mindre är legitimiteten högst central för att dessa ska nå avsedd effekt Bygger på argumentet – syftet är att övertala och visa på varför vi bör göra på ett visst sätt Men detta kräver också att vi måste förfogaöver argument som går hem hos människor vilka är mottagare av informationen Ur detta perspektiv är legitimiteten – i bemärkelsen värdeöverensstämmelse – synnerligen central för funktionen hos det informativa styrmedlet, kanske till och med mer så än för andra typer

Varför policylegitimitet? Ekonomiska styrmedel Effektivt på kort sikt Inget behov av legitimitet för motivation Men, långsiktig hållbarhet ifrågasätts Specifika beteenden Reagerar på incitamentet, inte på målsättningen Känslighet för svängningar i politisk vilja Dessutom: crowding-out problematiken Slutligen då – är legitimitet verkligen viktigt för funktionen hos ekonomiska styrmedel? Att ekonomiska styrmedel är kortsiktigt effektiva i sig själva är heller ingen som ifrågasätter Detta är, åtminstonde i miljöpolitiken, det mest frekvent använda verktyget – och vida populärt eftersom det kombinerar frivilligheten (inga problem med för kraftig styrning), med en god styrande effekt (antingen genom att göra dåliga alternativ sämre eller bra alternativ bättre) Ekonomiska styrmedel har inte heller samma behöv av legitimitet för att fungera effektivt när de väl finns på plats – till skillnad från information och lagstiftning gör, lite hårddraget, den underliggande motivationen i fråga om mål eller problemlösning detsamma – här gäller att vi motiveras av viljan att undvika monetära kostnader. Men, icke desto mindre, har den långsiktiga effekten av att använda ekonomiska styrmedel för att driva beteendeförändringar ifrågasatts Specifika beteenden snarare än livsstilar – ett lätt sätt att göra någonting utan att angripa strukturerna bakom problemet Också själva poängen med ekonomiska styrmedel ifrågasätts då och då – det förvandlar efterlevnad till en handelsvara, och tenderar att göra själva orsaken till att vi faktiskt bör bete oss på ett visst sätt osynlig. Detta gör att ekonomiska styrmedel är dåliga på att installera en långsiktig beteendeförändring hos en individ. Detta gör också ekonomiska styrmedel väldigt känsliga för svängningar i politiken – vad händer när styrmedlet tas bort? Kommer beteendet att fortsätta i oförändrad styrka, eller kommer vi då – eftersom vi inte längre har motivationen – att återgå till tidigare ohållbara beteenden? Dessutom har tidigare forskning visat hur ekonomiska incitament kan fungera utträngande för redan existerande moraliska motiv – även om vi från början är villiga att utföra en viss handling grundat på vår känsla av att detta är rätt sak att göra, så tappas denna motivation bort vid införandet av ekonomiska incitament – och vad värre är, den tycks vara väldigt svår att ta tillbaka. Slutsatsen är att – trots att ekonomiska styrmedel kan komma undan kravet på legitimitet – så kan de ändå vara något osäkra att använda för att styra beteenden på lång sikt – för att inte tala om kostsamma…

Legitimitets/effektivitetsdilemmat Uppfattningen om vad som är legitimt påverkar policyprocessen Politiska nödvändigheter och omöjligheter Måste vi välja mellan en legitim eller en effektiv policy? I teorin: den gröna staten är sällan synonym med den liberala staten I praktiken: framing & emotive appeals a pacification of the environmental issue; tom retorik; symbolhandlingar; green-washing; business-as-usual Men, ekonomiska styrmedel, precis som policy i stort, påverkas också av en annan aspekt av legitimitetsproblematiken – det som jag har valt att kalla legitimitets/effektivitetsdilemmat. Ur detta perspektiv påverkar legitimiteten själva införandet av ett styrmedel – egentligen själva beslutet och utformandet av policy i stort. Vi vet, exempelvis, att det är högst osannolikt att politiker – valda på en period av 4 år – skulle bortse från den allmänna opinionen när beslut fattas – i själva verket tenderar politiker att bry sig relativt mkt om denna och detta tenderar i sin tur att påverka policybeslut. Vissa beslut ses som politiska omöjligheter – vissa som dito nödvändigheter Därmed är det så att legitimiteten – eller snarare uppfattningen om vad som är legitimt – påverkar de beslut som fattas från första början. För ekonomiska styrmedel – som egentligen handlar om att fördela eller omfördela gemensamma resurser – behövs det en legitimitet för de mål som försöks uppnås innan de införs – för skatter och avgifter är detta än tydligare Men detsamma gäller naturligtvis för införandet av andra typer av styrmedel också – inte minst för lagstiftning Det kanske inte är – från ett legitimitetsperspektiv – möjligt att reglera allting, kanske speciellt inte när det gäller huhållsnära aktiviteter Och här närmar vi oss igen idén om den gröna Leviathan som kontrollerar strikt vad människor gör Ur detta perspektiv har framförallt kritiken riktats mot den liberala demokratins grundprinciper – där frihet, autonomi och självbestämmande är centrala ledord. Och frågan har ställts – måste vi välja mellan en policy som effektivt skyddar miljön (genom att använda olika typer av styrmedel för att styra också individens beteende inom hushållet) eller en policy som är legitim i den bemärkelsen att den håller sig inom ramarna för vad den liberala demokratin föreskriver i termer av neutralitet från statens sida, och autonomi för individen. Är det så att miljöskydd – över en viss gräns – är omöjligt eftersom detta inskränker fö mkt på individens frihet? I teroin – eller inom den gröna teorin rättare sagt – är den gröna staten sällan för att inte säga aldrig – synonym med den liberala: starkare eller svagare demokrati! I praktiken har många också tyckt sig se tecken på att detta upplevda dilemma faktiskt begränsar hur miljöpolitik bedrivs – alltså inte så kraftfullt som kanske är nödvändigt – symbolik och retorik snarare än praktik. Så också när det gäller själva beslutsprocesserna tycks legitimiteten ha en central roll – och tydligt påverka vilken policy, och vilka typer av styrmedel, som används (eller inte används).

Legitimitet och demokrati Också en för stunden fungerande policy kan ha legitimitetsbrister Demokratiteori: policy som beslut av representanter, i de representerades namn Någon form av legitimitet krävs också för de enskilda besluten Öppen fråga: Vad bör staten göra? Inte revolution, men väl ifrågasättande av politisk auktoritet: framtida möjligheter att nå politiska mål (och omval) Den tredje aspekten av legitimiteten – eller det tredje sättet som policylegitimitet påverkar utfall från en policy – har att göra med demokrati. För det första måste vi uppmärksamma att även en policy som fungerar effektivt och når de mål som var tänkta kan ha brister i legitimiteten – legitimitet är inte en faktor som garanterat gör så att policy misslyckas, utan snarare en som gör att utfallet inte blir så gynnsamt eller effektivt som möjligt. Och det finns egentligen två skäl till att undvika ilegitima policys – trots att de till synes uppnår sina mål. Det första har att göra med väldigt grundläggande demokratiteori: Om vi betraktar policy som, för at följa R. Dahl, uttryck för vad beslutsfattare önskar göra som representanter för medborgarna – så kan vi väl rimligen sluta oss till att medborgarna också måste vara med på båten – besluten måste å att hänvisa till någon form av värdegrund som medborgarna själva håller – kort sagt: besluten måste åtnjuta någon form av legitimitet Som en liten brasklapp kan vi dock påpeka att det är en öppen fråga vad denna överensstämmelse egentligen måste bestå i – olika teorier om demokrati har olika uppfattning här – men det visar om inte annat på att denna uppfattning – i fråga om vad staten bör göra och vad som bör lämnas åt medborgarna själva att besluta om – i alla fall bör delas mellan styrande och styrda. Ett legitimitetsunderskott kan därmed väl räknas som varande ett demokratiskt problem – åtminstonde i teorin. I praktiken vet vi ju att policybeslut som inte är legitima, som inte bygger på delade värderingar, sällan leder till revolution och omkullkastandet av en regim – i alla fall inte i enskilda fall och definitivt inte i stabila demokratier. Däremot har införandet av en illegitim policy naturligtvis en annan effekt som i hög grad påverkar möjligheten för en regim att nå framtida mål – ilegitima policys gör att regimens politiska auktoritet kommer att ifrågasättas (varför ska ni bestämma om ni fattar beslut som ingen delar), vilket i sin tur gör att framtida politiska mål bli svårare att uppnå – inte minst eftersom man nästan kan räkna med att regimen kommer att bli straffad av väljarna vid nästa val.

3 aspekter av policylegitimitet Ex-post legitimitet (utfall): effektiviteten för styrmedel Ex-ante legitimitet (beslut): L/E-dilemmat Demokratisk legitimitet: framtida förtroendekapital och auktoritet Legitimitetsbrist försvagar utfallet & effektiviteten samt minskar möjligheten att nå framtida mål VI kan därmed sammanfatta vikten av policylegitimitet för hur en policy fungerar och dess möjligheter att uppnå långsiktiga mål i 3 punkter: ex-post, där legitimiteten påverkar utfallet av policy efter det att dn är beslutad och implementerad. Framförallt genom att minska effektiviteten hos styrmedlen Ex-ante, där legitimiteten påverkar policyutfall redan innan beslut är fattade – genom att tyra politiker bort från vissa beslut

Vad är legitimitet? Att göra saker rätt, eller att göra rätt saker? Politisk legitimitet: rätten och förmågan att styra legitimacy is significant not only for the maintenance of order, but also for the degree of cooperation and quality of performance that the powerful can secure from the subordinate; it is important not only for whether they remain ‘in power’, but for what their power can be used to achieve (Beetham, 1991:29). Kausal koppling till policylegitimtet?

Politisk- och policylegitimtet Allmän nedgång i politiskt förtroende (ex. Dalton, 2005) Nätverk snarare än hierarkier Ökad komplexitet & fler värdekonflikter Demokratisk legitimitet: enskilda policys påverkar en regerings förtroendekapital Policylegitimitet som en analytisk enhet i sin egen rätt, frikopplad från politisk- eller processlegitimitet

Vad är policylegitimitet inte? Normativ För svag verklighetskoppling Social För stark verklighetskoppling Opinion vs. legitimitet: Flyktigt eller stabilt Demokratisk realitet eller demokratiskt problem Legitimitet: varför människor protesterar mot eller accepterar ett beslut, inte att de gör så

Vad är policylegitimitet? Överensstämmelse: policy/mottagare Grundläggande värderingar (mål) Verklighetsuppfattningar (problem, lösningar & strategier) Without a common framework of belief, the rules from which the powerful derive their power cannot be justifiable to the subordinate; the powerful can enjoy no moral authority for the exercise of their power, whatever its legal validity; and their requirements cannot be normatively binding, though they may be successfully enforced (Beetham, 1991:69)

Alltså… Legitimiteten central vid studiet av en policys utfall och funktion, och därmed vid utformandet av ny policy Styrmedelseffektivitet, beslutsramar och framtida beslutskapacitet Rätt saker, inte bara rätt sätt Visar på möjligheterna och förutsättningarna för framgångsrik policy

Legitimiteten för svensk miljöpolicy 1994-2006 SHARP (Sustainable Households: Attitudes, Resources and Policy) Lider svensk miljöpolicy av ett legitimitetsproblem, och om så, i vilka avseenden och till vilken grad? Vilka är möjligheterna och förutsättningarna för att konstruera framtida miljöpolicys med en hög(re) grad av legitimitet? En tredelad studie: Policydokument – textanalys Massdata – enkäter Överensstämmelse

Schwartz Value-Survey New Ecological Paradigm-scale AC/AR-frågor

Legitimitetsbrister Välfärdsprioriteringar Problembeskrivning Universell vs. territoriell altruism Starkt vs. svagt miljöfokus Problembeskrivning Akut, globalt miljöproblem vs. välfärdsekonomiskt problem Genomgripande vs. administrativa lösningar Gränser vs. inga gränser

Legitimitetsproblem Trovärdighet Motivation Beslutssituation Vad som adresseras i policy (och hur) Motivation Vad försöker vi uppnå? Beslutssituation Ett omvänt legitimitets/effektivitetsdilemma Utrymme för en tydligare miljöskyddande politik

Framtida miljöpolitik Möjligheter till tydligare miljöskyddande politik, och större individuellt ansvar Förutsättningar Uppmärksamma policylegitimitet som en påverkande faktor

Simon Matti Luleå tekniska universitet simon.matti@ltu.se Tack för mig! Simon Matti Luleå tekniska universitet simon.matti@ltu.se