Www.handels.gu.se Disposition Definition och kännetecken på NPM-reformer Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Erfarenheter av NPM Succé eller misslyckande?

En presentation över ämnet: "Www.handels.gu.se Disposition Definition och kännetecken på NPM-reformer Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Erfarenheter av NPM Succé eller misslyckande?"— Presentationens avskrift:

1 www.handels.gu.se Disposition Definition och kännetecken på NPM-reformer Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Erfarenheter av NPM Succé eller misslyckande? Innebörden av oavsedda effekter. Introduktion till NPM 2015-03-29 Roy Liff

2 www.handels.gu.se Definition och kännetecken på NPM- reformer Samlingsbeteckning för metoder att förbättra den offentliga sektorn (”the ugly sister”) hämtade från den privata sektorn. Beteckning på ett förändringsprogram för offentliga organisationer. Ett begrepp bland forskare, men inte bland praktiker. Två huvuddrag; ökad kundorientering och förbättrad kostnadseffektivitet. 2015-03-29 Roy Liff

3 www.handels.gu.se Definition och kännetecken på NPM-reformer, forts. Ref.: Hood, C. (1995). The `New Public Management´in the 1980s: Variation on a theme. Accounting, Organizations and Society, 20(3): 93-109. Införande av decentraliserat resultat- eller kostnadsansvar, som delar upp tidigare sammanhållna förvaltningar i mindre, organisationsliknande enheter Interna marknader; enheter ”köper” och ”säljer” sina tjänster till andra enheter eller beställare. 2015-03-29 Roy Liff

4 www.handels.gu.se Definition och kännetecken på NPM-reformer, forts. ”Kostnadsmedvetenhet”; ständig rationalisering av drift och organisation för att göra verksamheten mer kostnadseffektiv. Bred tillämpning av metoder och modeller från privata företag i allt från personal- och lönepolitik till modeller för styrning av hela verksamheten. Större formell handlingsfrihet och tydligare ansvar för chefer på olika nivåer. Effektiviter bedöms i förhållande till explicita och mätbara mål. Fokus på ”kunder” och resultat. 2015-03-29 Roy Liff

5 www.handels.gu.se Definition och kännetecken på NPM-reformer, forts. Referens: Agevall, L (2005). Välfärdens organisering och demokratin – en analys av New Public Management. Växjö University Press. NPM-reformers beståndsdelar -Styrning och kontroll -Disaggregering och konkurrens -Ledningsroller och bemyndigande -Medborgare, kund och empowerment -Nytt språk 2015-03-29 Roy Liff

6 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM En reformvåg sedan 80-talet; den anglosachsiska världen, Skandinavien, Väst-europa. Förklaring 1: Två primära drivkrafter hos politikerna; skapa budgetbalans och vinna skattebetalarnas förtroende för styrningen av offentlig förvaltning. Behov av rationalitet och legitimitet i förening. Inga skattehöjningar, ingen ökad statsupplåning och inga välfärdsneddragningar är ramförutsättningar. 2015-03-29 Roy Liff

7 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Politikernas sökande efter rationalitet och legitimitet: Politikerna distanserar sig från den operativa verksamheten och tjänstemännen men närmar sig medborgarna. Skilja på häst och kusk, på att ro och styra. Marknadslogik; marknad skapar effektivitet genom konkurrens och legitimitet genom att kunder avgör vilka producenter som är effektiva. Härur kommer de stora strukturella förändringarna; ”ta isär!”. Fokus på prestationsmätning, utvärderingar, transparens utifrån brukares och skattebetalares perspektiv. 2015-03-29 Roy Liff

8 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Politikernas sökande efter rationalitet och legitimitet (forts.): Företagisering: -Undertryckande av traditionella värderingar, ”mandarinerna” behöver ersättas av managers. Chefsrekrytering från näringslivet. -Managementproblem anses generella för privat och offentlig sektor och kräver samma slags styrning och management oavsett sektor. Generellt management, administrativa system, ekonomiska mått, data- och informationssystem som utvecklats för företag införs i offentlig sektor. Aggressiv retorik riktad mot den offentliga sektorns utövare. Mindre av detta i Sverige än t ex i England. Implementeringsproblem som följd. 2015-03-29 Roy Liff

9 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Politikernas sökande efter rationalitet och legitimitet (forts.): Sammantaget: Ta in det som anses fungera utifrån marknads- och företagstänkande eftersom det anses effektivt och rationellt och det bästa vi känner till. Legitimera den offentliga sektorn även genom prestationsfokus, utvärderingar och transparens. Undvik som politiker att stå till ansvar för ”ineffektivitet” i förvaltningen. 2015-03-29 Roy Liff

10 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Missnöje bland de anställda i offentlig förvaltning : Förklaring 2: Gamla lösningar utifrån byråkratins principer ansågs otidsenliga. ”Habitat lost” Förklaring 3: Andra utvecklingsförsök i andan att förädla på de gamla lösningarna; benämnt Progressive, Public Administration (PPA), leder inte till tillräckliga förändringar, löser vare sig behov av rationalitet eller legitimitet Förklaring 4: En individualiseringstrend i samhället. HRM-tänkande. Nya krav från en ny generation som ska rekryteras. (Ett uttryck. Prestationsbaserade löner) 2015-03-29 Roy Liff

11 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Sammantaget: Drivkrafterna kommer från en allians av intressen. Tron på rationalitetsideal och modernitet, samt intresse av att uppvisa att rationalitet styr för att vinna legitimitet. 2015-03-29 Roy Liff

12 www.handels.gu.se Drivkrafter som förklarar framväxten av NPM Reflektioner: NPM-reformers relation till professioner? En centraliserings- eller en decentraliseringsreform? Ersätter NPM förtroendeskapande åtgärder med kontroll eller bygger NPM på förtroende? 2015-03-29 Roy Liff

13 www.handels.gu.se Erfarenheter av NPM Kraftig kritik från forskare; koloniseringstesen. Koloniseringstesen: managerialism – traditionella värden, instrumentalism- professionella bedömningar, kundorientering/ekonomistyrning- professionell autonomi. Kraftig kritik från praktiker, t ex inom sjukvården. Dock: NPM- reformer är institutionaliserade (Hasselbladh et al, 2008), dvs NPM är en del av den permanenta styrformen. `Byråkratier´, med sin vertikala styrformer bibehålls. NPM med en inriktning mot horisontella styrformer adderas i en samexistens med byråkratiska styrideal. Komplexiteten ökar. 2015-03-29 Roy Liff

14 www.handels.gu.se Erfarenheter av NPM Empiriska resultat: Svårigheter med att få fram evidens. -Teorin är normativ. Svårt att skilja en utvärdering av idén från implementeringsprocessen. -Teorin består av många delar (neoklassisk marknadsteori från nationalekonomi, transaktionskostnadsteori, agent- principalteori, HRM-teorier, styrningsteorier, ledarskapsteorier). Svårt att knyta en reform till en teori. Utvärderingar kan ha handlat om utvärderingar av förändringsförsök och ha kommit att problematiserat praktikerna istället för en teoretisk föreställning. -Kontextuella förändringar (t ex neddragningar) sker samtidigt som reformer implementeras. -Långsamma implementeringsförlopp, utvärderingar under kort tid och tidigt efter reformstart. 2015-03-29 Roy Liff

15 www.handels.gu.se Erfarenheter av NPM Redovisade empiriska resultat (Almqvist, R. ( 2012) New public management – om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll. Malmö: Liber.) Teori knyts till förväntat utfall som jämförs med faktiskt utfall. Marknadsteorier får till viss del stöd. Konkurrensutsättning ger kostnadseffektiviseringar, som dock avklingade efter tid. Styrningsteorier får inget stöd. Kontraktstyrning och målstyrning leder inte till ökat fokus på prestationer. Snarare tvärtom till fokus på processer. Mål knutna till prestationer formulerades mer allmänt. Styrning genom kontrakt kom att likna sättet att styra med hierarki, dvs den hierarkiska styrningen fortsatte genom kontrakten 2015-03-29 Roy Liff

16 www.handels.gu.se Erfarenheter av NPM Förklaringar till oväntade negativa effekter:. Orealistiska teoretiska rationalitetsföreställningar i en komplex miljö. Förhållanden som också påverkar sättet att implementera reformen. Är det då teorin som är feltänkt eller är det brister i implementeringen som inte anpassar reformen till förutsättningarna? 2015-03-29 Roy Liff

17 www.handels.gu.se Erfarenheter av NPM Positiva effekter, övrigt: -NPM-programmen skapade engagemang, konkurrenshotade enheter fokuserar på förändring och verksamhetsutveckling. -NPM- reformer måste tas om hand i en implementeringsprocess som både oroar och utvecklar. Rationalitetsföreställningar bidrar till utmaningar av etablerade föreställningar.. NPM skapar en antites som kräver ett utvecklingssteg. -Rationalitetsideal som i NPM förefaller tidlösa, har aldrig uppnåtts men heller aldrig övergetts. 2015-03-29 Roy Liff

18 www.handels.gu.se Succé eller misslyckande?. Ett stort antal utvärderingar visar på att NPM-reformer misslyckas. Det är svårt att påvisa att NPM påverkat prestationer och att dessa skulle lett till effekter. (I enlighet med tidigare resonemang.). Vad förklarar då att NPM- reformer har blivit så utbredda över många länder och så omfattande inom den offentliga sektorn, har kunnat pågå med sådan intensitet och över 30 år trots brist på belägg att de ger avsedda effekter utan snarare tvärtom?? 2015-03-29 Roy Liff

19 www.handels.gu.se Succé eller misslyckande? Referens: Pollitt C. & Sorin, D. (2011). The impacts of the New Public Management in Europe: A meta-analysis. Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future – www.cocops.euwww.cocops.eu – NPM har oavsett bevisade effekter en symbolisk betydelse, som belägg för modernitet, för en kundorienterad inställning, en anti-byråkratisk inställning. – En manipulativ åtgärd från politiker och ledande tjänstemän för att genom en reform dölja det egentliga syftet att kunna göra drastiska budgetnedskärningar. – NPM pådyvlas länder av de ursprungliga NPM- entusiastiska länderna (Australien, Nya Zealand, UK och USA) samt av internationella institutioner som ställer reformkrav som förutsättning för olika former hjälpinsatser. – Stark tilltro till managerialism som kan likna en religiös övertygelse 2015-03-29 Roy Liff

20 www.handels.gu.se Succé eller misslyckande? Innebörden av oavsedda effekter Referens: Liff, R. (2014) The unintended consequences of NPM that drive the `Bureaucracy´. International Journal of Public Administration, Vol. 37, No 8, pp. 474- 483. Institutionaliseringen förklaras av just de oväntade effekterna. Dessa bemöts tills en tillräckligt fungerande samexistens har uppnåtts mellan de byråkratiska styridealen och NPM. NPM reformer är bra på att generera oväntade effekter som är den mekanism som krävs för utveckling i en dialektisk process. 2015-03-29 Roy Liff