Problembilden: Svårigheter och utmaningar i samstyrning av digitala resurser Anders Persson & Annie Röstlinger Forskningsgruppen VITS (www.vits.org) Inst.

En presentation över ämnet: "Problembilden: Svårigheter och utmaningar i samstyrning av digitala resurser Anders Persson & Annie Röstlinger Forskningsgruppen VITS (www.vits.org) Inst."— Presentationens avskrift:

1 Problembilden: Svårigheter och utmaningar i samstyrning av digitala resurser Anders Persson & Annie Röstlinger Forskningsgruppen VITS (www.vits.org) Inst f ekonomisk & industriell utveckling Linköpings universitet

2 1177 Vårdguiden Annie Röstlinger

3 1177 Vårdguiden (1) ■ Samlad webbplats med information kring sjukdom & hälsa med landstingsspecifika delar ■ Primära användare är alla medborgare – heterogen grupp ■ Många ägare – alla landsting/regioner (21) ■ Sammanslagning av 1177 och Vårdguiden – 1177 startade i Östergötland 1997 o Vårdguiden i Stockholm 2001 ■ Samverkansparter – alla landsting ■ Omfattande innehåll – stor bredd och djup ■ Informeringstjänster ■ Innehåll baserad på medicinsk information  Info betydelsefull för användare ■ Många direkta infoleverantörer

4 1177 Vårdguiden i ett digitalt landskap

5 1177 Vårdguiden (2) ■ Välorganiserad samverkan mellan flera aktörer för att skapa gemensamma digitala resurser  Fungerande ägarmodell, finansieringsmodell, styrmodell, samverkansmodell – har utvecklats under lång tid ■ Genomtänkt uppdelning i gemensamma vs. separata (regionala) informationsresurser ■ Informationsrik & användbar webbplats med hög kvalitet som har attraktionskraft mot medproducenter och användare (positiv spiral) ■ Alternativet (konkurrerande resurser) blev för kostsamt för regionerna och fragmenterat för användarna ■ Drivit fram en tydlig differentiering mellan 1177 o landstingswebbar

6 verksamt.se Annie Röstlinger

7 verksamt.se (1) ■ Samlad webbplats för stöd till företagande – i start och driftskede ■ Primäranvändare – små och medelstora företag – avgränsad grupp ■ Start 2009 – föregångare Företagsregistrering 1999 och Företagarguiden 2000 ■ Tre ägare – Tillväxtverket, Bolagsverket, Skatteverket ■ Samverkansparter – Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Tullverket

8 verksamt.se (2) ■ Omfattande innehåll – stor bredd visst djup ■ Olika tjänstetyper – fokus på informeringstjänster ■ Innehåll av olika karaktär – myndighetsinfo & rådgivningsinfo ■ Info och funktionalitet betydelsefull för användare ■ Många infoleverantörer – direkta & indirekta (andra tillståndsmyndigheter inkl kommuner, olika rådgivare)

9 verksamt.se i ett digitalt landskap

10 verksamt.se (3) ■ Konkurrerande digitala resurser - kan vara kompletterande, överlappande, motstridiga ■ Oklar informationsanvändning för användarna ■ Många intressenter och roller – delvis oklart rollinnehåll ■ Varierande samordning av digitala företagstjänster i kommunerna ■ Oklart var placera information och tjänster ■ Utveckling av webbplatsen har skett i olika steg utifrån olika delmål – oklar långsiktig samlad strategi ■ Verksamt.se är en potential för kommungemensam digital utveckling  Dock ännu ej exploaterad men gemensam utveckling påbörjad

11 Kommunala e-tjänsteplattformar – en jämförelse Anders Persson

12 Vad är en e-tjänsteplattform? ■ Funktionalitet för att publicera e-tjänster ■ Funktionalitet för att bygga e-tjänster ■ Funktionalitet för att följa ärenden (mina sidor) ■ Funktionalitet för begränsad handläggning av ärenden som saknar verksamhetssystem ■ Dessutom ofta en integrationsplattform  Funktionalitet (ofta orealiserad) för att integrera e- tjänsteplattformens informationsinhämtning och statusrapportering med verksamhetssystemens mottagning och handläggning.

13 Digitalt landskap: En konkurrenssituation

14 Fyra modi operandi ■ Centraliserad funktionalitet: Inera e-forms  ”Lika för alla” utvecklas i iterationer utifrån lagstiftning och synpunkter ■ Kunddriven iterativ utveckling med poolade resultat: Abou, Pulsen  Utveckling sker i iterationer där en plattformskund är drivande för utvecklingen av t ex en funktionalitetutveckling, en integration, en revision av olika gränssnitt, ett utvecklat gränssnitt etc.  Utveckling kommer alla till del genom att resultaten adderas till funktionaliteten.  I fallet med PULSEN publicering som open source med ett års eftersläpning ■ Sammanhållen utveckling i samverkan: Open e-platform  Utveckling i en sammanhållen grupp av kommunala aktörer som gemensamt tar fram en lösning som dock tillåter vissa lokala variationer.  Resultaten presenteras som open source för alla att ta del av och nyttja. ■ Lokal utveckling: Mindre standardiserade plattformar som utvecklingsmiljö.  Plattform definierad som mjukvaruregler (SDK) inom en generell utvecklingsmiljö  Utveckling sker på en kommunal aktörs beställning och därmed kommer resultaten att bli svårare att återanvända i andra kommuner.

15 Utvecklingsfrågor: Fyra revolutioner ■Gränssnittsrevolution behövs – gränssnitten bygger ofta på en evolution av ”pappersblanketten”  Minska separationen mellan det performativa och det informativa i det digitala mötet ■Användbarhetsrevolution behövs – såväl användbarhet som tillgänglighet brister  Dra nytta av kunskaper kring användares ovilja respektive vilja att använda e-tjänsterna ■Informationsrevolution behövs  Utnyttja ytterligare grunddata kring t ex företag  Utnyttja information som redan finns i de kommunala verksamhetssystemen. ■Integrationsrevolution behövs  Integrationer kopplade till in och utdata i ärendeprocesser  Integrationer kopplade till information inom ärendeprocesser behövs.

16 Gemensam gymnasieantagning i Stockholms län Anders Persson

17 Verksamhetsområde & syfte Regional gymnasieregion där elever fritt kan välja gymnasieskola inom Stockholms län Gemensamt antagningskansli vid Kommunförbundet i Stockholms län för att hantera antagningsprocessen. Gemensamt systemstöd för ansökan och antagning. Samverkanstrigger: Valfrihetsreformerna på skolområdet skapade ett förändringstryck mot större rörlighet bland eleverna och motsvarande krav på kommunerna Elevers rörlighet mellan kommuner och olika ersättningar i de olika kommunerna skapade en situation där kostnadskontroll och ersättningsströmmar blev svåra att förutsäga för kommunerna.

18 Grundläggande digital funktionalitet

19 Utvecklade samverkanskrav ■ Tydligt mandat till KSL att utveckla samverkansorganisationen för gymnasieantagning ■ Uppdaterad och auktoriserad information finns tillgänglig från de samverkande huvudmännen ■ Ett gemensamt standardsystem har upphandlats och utvecklats för att kunna skapa och distribuera information från register ■ Utvecklade kvalitetskontroller för att hålla hög informationskvalitet ■ Standardiserade interaktionsgränssnitt för informationsutbyte mellan IT-system i det digitala landskapet ■ KSL har möjlighet att påverka standardsystemet och ställa samverkanskrav på systemlösningen ■ KSL har mandat att se till att samverkanskraven är implementerade ■ Lagstiftning som stödjer digital samverkan ■ Utvecklad supportorganisation för digital samverkan ■ Utvecklad förvaltningsorganisation för digital samverkan

20 Drivkrafter och förutsättningar för integration ■ Stöd för den gemensamma gymnasieregionen i valfrihetsreform och formulerade politiska värden. ■ Stöd för integration i den politiska överenskommelsen inom regionen. ■ Stöd för integration i det dedikerade ansvaret för antagningsprocessen som ålagts KSL. ■ Stöd för integration i tydlig målbild, ägandestruktur och finansiering av den gemensamma gymnasieregionen. ■ Stöd för integration i det legalt funktionella regelverket kring antagning. ■ Väl utvecklade standardsystem ger förutsättningar att utveckla verksamheten tillsammans med leverantörerna. ■ Utvecklade gränssnitt och format för informationsutbyte finns utarbetat för skoladministrativa system.

21 Mina meddelanden + Min myndighetspost Annie Röstlinger

22 Mina meddelanden + Min myndighetspost (1) ■ Förmedlingstjänst  Myndighetsgemensam infrastruktur  Avsedd för säkra meddelanden  Meddelanden från myndigheter till enskilda ■ Möjlighet för myndigheter till en effektiv posthantering ■ Möjlighet för enskilda att motta post från myndigheter elektroniskt (då e-post är inte ok av säkerhetsskäl) ■ Ägare – Skatteverket (start 2011) ■ Brevlådeoperatörer – Staten (Min myndighetspost) + anslutna kommersiella brevlådeoperatörer

23 Digitalt landskap

24 ■ Svag anslutning från myndigheter regioner och kommuner ■ Hantering av två olika varumärken – Mina meddelanden mot sändande förvaltningar och Min myndighetspost mot mottagare ■ Svag anpassning till kommun och landsting  Stor heterogenitet i förvaltningars IT-miljöer  Konkurrerande digitala resurser, existerande lösningar finns inom digitaliserade ärenden som också inkluderar dubbelriktad kommunikation ■ Flera andra ”brevlådor” - Mina vårdkontakter, Mina sidor med ämnesspecifika meddelanden  Behövs samlad en brevlåda? Mina meddelanden + Min myndighetspost (2)

25 Ekonomiskt Bistånd Annie Röstlinger

26 Ekonomiskt Bistånd Grundläggande kommunikationsmönster Komplex samling av samverkande digitala resurser

27 Långsam & komplex utveckling ■ Ny förordning (2008) som möjliggjorde/förenklade digital informationsförsörjning från stat till kommun ■ Komplex regulativ situation att navigera inom  Många författningar som reglerar området  Delvis motstridiga författningar  Skilda rättstolkningar pga oklara rättsliga begrepp  Detaljreglerat informationsutbyte ■ Olika samverkansinitiativ för att få till stånd digital samverkan mellan stat och kommun  Sambruk; E-delegationens EIF-projekt ■ Många samverkansparter  Alla kommuner, SKL, Sambruk, flera statliga myndigheter, A-kassorna, IT-leverantörer (socialtjänstsystem)

28 Lång tid från ny förordning till realiserad informationsförsörjning (2008-2015) ■ Vissa statliga myndigheter långsamma med att tillhandahålla information digitalt för kommunerna  Ej prioriterat sin roll som informationsleverantör ■ Leverantörer långsamma & delvis motvilliga att öppna sina socialtjänstsystem för informationsutbyte ■ Långsam anslutningstakt bland kommuner

29 E-recept Anders Persson

30 E-recept ■ Världsledande på e-recept:  95 % av alla recept är e-recept (2014)  Varje månad skapas 7 miljoner e-recept  Produktivitetsökning 58 %, andelen felaktiga recept -15 %  Besparingar 270 MSEK redan 2005 (investering 40 MSEK) ■ Digital samverkan genom samverkande standardiserade verksamhetsprocesser ■ Effektiv styrning av olika leverantörssystem ■ Verksamhetssidan drivande för utformningen av digitala samverkanskrav ■ Starka samordningsaktörer  eHälsomyndigheten, INERA

31 Digital samverkan kring e-recept

32 E-recept: Centrala förutsättningar ■ Tydlig värdebalansering där patientens integritet sätts i första rummet. Samtycke hindrar delvis en optimerad digital samverkan. ■ Flera rättsliga hinder succesivt hanterade genom lagstiftningsförändringar. Juridiskt problematiskt att skapa en samlad översikt över receptuttag. ■ Lagstiftningen har använts för att utveckla och förstärka digital samverkan. ■ Uppdaterad information finns tillgänglig via centrala myndigheter. ■ Standardiserade tekniska gränssnitt (NEF) ger E- hälsomyndigheten möjlighet att sälla krav på öppna tekniska och standardiserade gränssnitt.

33 E-recept: Centrala förutsättningar ■ Funktionsgodkännanden och kontroller (ej certifiering) av leverantörers system som dock inte övertar ansvar. ■ Etablerad myndighetsövergripande systemförvalting och kravanalys samt supportorganisation.  Samverkan behöver utvecklas mot Apotek samt systemleverantörer av journalsystem samt receptexpeditionssystem. ■ Succesiv formalisering av samverkansstrukturen kring e-recept från informella nätverk till formaliserade samverkansorgansiationer (e- Hälsomyndigheten och Inera).

34 LADOK Anders Persson

35 LADOK: Introduktion ■ Samtliga högskolor är ålagda att underhålla ett studieregister över studenters deltagande i utbildning. ■ Implementerat genom LADOK (Lokalt AD-baserat Dokumentationssystem).  Utvecklingen startade 1983 och utvecklingen drivs sedan 1994 i konsortieform.  Tredje generationen LADOK 3 är under utveckling

36 LADOK – Antagningsprocess och digitalt landskap

37 LADOK: Centrala förutsättningar ■ Konsortiet har som målsättning att utifrån en bred målgrupp leverera ändamålsenliga stöd. Målgrupperna säkras deltagande i kravställningen. ■ Lagstiftningen normerar tydligt kraven på studieregister och aspekter som registren hanterar.  Begreppsligt inte fullt ut klargörande. ■ Höggradig formalisering av konsortiet och rollerna som ägare, utvecklare och förvaltare av LADOK.  Finansiering hanterad i konsortieavtalen.  Association av berörda intressenter utanför högskolevärlden hanterad genom avtal med CSN.

38 LADOK: Sammanfattad problembild ■ Fungerar väl som isolerat verksamhetssystem för studieadministratörer men sämre i digital samverkan med andra system. ■ Inlåsningseffekter genom ålderdomlig informationsstruktur som inte är byggd för informationsutbyten och systemsamverkan. ■ Föråldrad teknisk plattform ger kostsamt underhåll. ■ Delvis svårhanterat och bristande utvecklingsarbete kring LADOK 3:  Bristande arkitekturarbete i komplex egenutveckling  Nyutveckling dock nödvändig på grund av bristande informationsstruktur, interoperabilitet och förvaltningsskador.

39 Problemsammanfattning enligt 7 undersökningsdimensioner ■ Målstyrning ■ Regelverk ■ Intressenter & samverkan ■ Funktionalitet & verksamhetsprocesser ■ Informationsresurser & verksamhetsspråk ■ Digitalt möte ■ Digitalt landskap

40 Målstyrning ■ Ofta en komplex och utmanande multimålsituation för offentliggemensamma digitala resurser ■ Många målegenskaper kring digitala resurser som är viktiga att ta hänsyn till ■ Målkonflikter hanteras inte alltid på ett genomtänkt sätt; risk för tveksamma eller slumpartade prioriteringar ■ Inte alltid god samsyn kring mål bland intressenter

41 Regelverk ■ Regelverken utgör en normativ kodifiering av värden av tre olika typer:  Reglering av grundläggande verksamhetsutppgifter  Reglering av registerhantering sk personuppgifter  Generella krav på ärendehandläggning, språkanvändning och förhållande till medborgare. ■ Rättslig reglering kopplad till registerhållning av personuppgifter är vanlig och detaljerad. ■ Rättslig reglering av verksamhetsuppgifter är inte vanligt förekommande. ■ Rättslig reglering beskrivs ofta som hämmande för digitalisering men lika ofta är bristande rättslig reglering hämmande för utvecklingen av digital samverkan.

42 Rättsliga förutsättningar ■ Motstridigheter i lagstiftning ■ Fragmenterad och omfattande lagstiftning (med olika kompletterande författningar) ■ Begreppsdefinitioner saknas i författningar ■ Begreppslig oklarhet i lagstiftning (t.ex avseende digital informationsöverföring, eget utrymme) ■ Avvägning mellan skydd av personuppgifter och tillgängliggörande är sällan klarlagd ■ Oklarheter kring förbud/tillåtelse när explicit formulering om detta saknas ■ Författningsbestämmelser som i onödan ger begränsningar vid design av digitala resurser och verksamhetsprocesser ■ Oklara tillämpningsområden för rättsliga regler ■ Fokusering på detaljerade handlingsregler istället för grundläggande värden

43 IT-design genom författningar: Problem ■ Ska lagstiftaren specificera  vilken funktionalitet som ska vara i olika digitala resurser?  det exakta informationsinnehållet (i informationsöverföring)?  hur digitala informationsflöden ska gå? ■ Har lagstiftaren verkligen en god överblick över olika designalternativ? ■ Vilken tröghet för utveckling av e-förvaltning skapas genom legal design av IT-design? ■ Klargöra det önskvärda ( mål ) istället för teknikegenskaper ( medel )?

44 Intressenter & samverkan ■ Offentliggemensamma digitala resurser har ofta många berörda intressenter och komplexa rollsituationer ■ Otydlighet i ansvarsfördelning och rolluppdrag gäller ibland för digitala resurser ■ Flera olika styrformer tillämpas för offentliggemensamma digitala resurser men tillräcklig kunskap saknas om vad som är en lämplig mix för styrning av olika typer av digitala resurser ■ Det råder ofta oklarhet om lämpliga principer och modeller för finansiering och fördelning av kostnader och nyttor bland berörda intressenter

45 Intressenter & samverkan ■ Stor variation av olika ägarformer finns avseende offentliggemensamma digitala resurser ■ Det saknas systematisk kunskap om fördelar och nackdelar med olika ägarformers tillämpbarhet och effekter ■ Samverkan kring många offentliggemensamma digitala resurser är underorganiserad och otillräckligt formaliserad ■ För framgång hos digitala resurser krävs ofta en hög anslutningsgrad ■ Varierande anslutningsstrategier avseende rekrytering och möjliggörande tillämpas  proaktiv – avvaktande – reaktiv

46 Identifierade ägarformer ■ Medlemsbaserat konsortium ; myndigheter som medlemmar ( Ladok ) ■ Statlig myndighet som ensam ägare (e-recept, ekonomiskt bistånd, Mina meddelanden ) ■ Gemensamt ägande av flera statliga myndigheter ( verksamt ) ■ Kommunorganisationer som SKL, KSL ( ekonomiskt bistånd, gymnasieantagningen ) ■ Kollektivt ägande bland kommuner genom Sambruk s SGM-avtal ( ekonomiskt bistånd) ■ Kommun som ensam ägare ( kommunala e-tjänsteplattformar ) ■ Bolag samägt av samtliga lan dsting/regioner ( 1177 Vårdguiden ) ■ Fria resurser genom öppen källkod ( kommunala e-tjänsteplattformar ) ■ Externa leverantörer som ägare av verksamhetssystem, brevlådor, plattformar ( e-recept, ekonomiskt bistånd, gymnasieantagningen, Mina meddelanden, kommunala e-tjänsteplattformar )

47 Funktionalitet & verksamhetsprocesser (1) ■ Begränsad funktionalitet, låg utvecklingsnivå ■ Ej tillräckligt bra stöd för användarna ■ Ej tillräckligt välfungerande ■ Digitaliseringens potential utnyttjas inte fullt ut ■ Grundläggande tjänstetyper framgår inte alltid tydligt ■ Många tjänster av typen informeringstjänster men framställs som mer avancerade ■ Regulativa hinder kan finnas för att skapa bra tjänster för t.ex tvåvägskommuikation ■ Kommunikationsaktörer (sändare/mottagare) framgår inte alltid

48 ■ Förvaltningsöverskridande processintegration inte tillräckligt välfungerande ■ Ofta stannar digital sömlöshet vid organisationsgränser ■ Komplex digital miljö inom förvaltningar samt varierad miljö mellan olika förvaltningar försvårar för digital integration ■ Fungerande informationsutbyte där många förvaltningar är berörda tar ofta lång tid att åstadkomma ■ Samdesign av manuella och digitala aktiviteter görs inte alltid tillräckligt omsorgsfullt Funktionalitet & verksamhetsprocesser (2)

49 Informationsresurser & verksamhetsspråk ■ Språklig begriplighet och tillgänglighet är fundamentalt för användning av digitala resurser men prioriteras inte alltid i tillräckligt hög grad ■ Utmaning att uppnå en balans mellan specialiserade verksamhetsspråk, myndighetsspråk och vardagsspråklig begriplighet i digitala resurser ■ Formaliserade verksamhetsspråk kräver särskild omsorg ■ Etablerade informationsstrukturer i digitala register kan vara svåra att förändra

50 Digitalt möte (1) ■ Bristfällig kongruens i användargränssnitt – inom sidor och mellan sidor ■ Enhetliga principer för organisering av digitala resursers användargränssnitt saknas eller tillämpas dåligt ■ Att tillföra ny funktionalitet leder ofta till fragmentering i befintliga gränssnitt - ”byggklossar som ger överlappning & hål” istället för ”pusselbitar” som överbrygger och integrerar

51 Digitalt möte (2) ■ För innehållsrika digitala resurser är det krävande att skapa en välorganiserad, kongruent och navigerbar innehållsstruktur som gör det enkelt och användbart för användaren ■ Många ämnen och många användarkategorier försvårar organisering för enkelhet i digitala möten ■ Oklar navigering förekommer inom digitala resurser och mellan digitala resurser ■ Oklara ingångar hindrar enkel tillgång till digitala resurser

52 Digitalt landskap ■ Digitala resurser ingår i digitala landskap som ofta är komplexa med ibland konkurrerande, överlappande och motstridiga resurser ■ Starka drivkrafter och motiv kan finnas för att både skapa enhetlighet respektive variation i digitala landskap ■ Ofta saknas en medveten utformning av digitala landskap; de växer fram ”organiskt” ■ Digitala landskap behöver explicitgöras, beskrivas och designas ■ Möjligheten att designa digitala landskap varierar