POLITIK SOM ORGANISATION Bo Rothstein Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet Lennart J Lundqvist Privatisering Shirin Ahlbäck Öberg Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället Lennart Lundquist Etik i offentlig förvaltning

Bo Rothstein Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet Statlig tvångsmakt som följer av ett obligatoriskt system ställer. frågan om legitimitet i maktutövningen på sin spets. Starkt opinionsstöd i Sverige för den förda välfärdspolitiken. Med ”staten” avser Bo Rothstein den offentliga förvaltningen (dvs. även landsting och kommuner). Välfärdspolitikens utmaningar: individualisering och kulturell mångfald. Ronald Inglehart: I västvärlden växer det fram s.k. postmoderna värderingar. Medborgarna betonar alltmer rätten att få utforma sina egna liv. Dessutom ställer medborgarna större krav på individuellt anpassad service. Politikens ”output”-sida påverkar dess legitimitet hos medborgarna i större utsträckning an vad ”input”-sidan gör.

Välfärdsstatens problem (enligt Rothstein) Allt större krav på situationsanpassad välfärdsservice. Parlamentariska beslut inom välfärdspolitiken måste med nödvändighet vara av övergripande karaktär (genom s.k. rambeslut). Frontlinjebyråkrater (gatunivåbyråkrater, närbyråkrater etc.) präglar välfärdspolitikens resultat och därmed dess legitimitet. ”Demokratins svarta hål” (frontlinjebyråkrater kan ej styras). Byråkratins dubbla ansikte (legalbyråkratisk förvaltning är inte målrationell). En legalbyråkratisk förvaltning tenderar dessutom att vara inflexibel. Vad är en ”kollektiv nyttighet”? Problemet med asymmetrisk information.

Modeller för legitimitet i genomförandeprocessen Den legalbyråkratiska modellen Den professionella modellen Den korporativa modellen Den brukarorienterade modellen Den politikerorienterade modellen Den marknadsorienterade modellen

FÖRVALTNINGENS LEGITIMITETSGRUNDER? ”Input” eller ”output”? ”Inflödessidan: den representativa demokratin (svagt folkligt stöd) Utflödessidan: välfärd (starkt folkligt stöd) Nyckeln till förvaltningens legitimitet är ”opartiskhet”, ”universalism” och ”saklighet” Den representativa demokratin är en nödvändig, men inte tillräcklig förutsättning för legitimitet.

PRIVATISERING Politiskt slagord som sällan definieras ”Thatcherism” & ”Nyliberalism” (slagord från vänster) ”Egendomsägande demokrati” (slagord från höger) Debatten om privatisering initieras av nationalekonomerna Milton Friedman och James Buchanan. Deras tes är att offentliga monopol leder till ineffektivitet och slöseri. Deras andra tes är att offentliga regleringar är till men för konsumenterna. Deras tredje tes är att offentligt ansvar inte behöver innebära offentlig produktion.

PRIVATISERING AV VAD? Utförsäljning Avreglering Avfinansiering Avproduktion

Privatisering från vem? Statliga bolag Kommunala bolag Statliga förvaltningar Kommunala förvaltningar

Privatisering till vem? Är privatisering det samma som marknadsorientering? Svar: Nej! Överföringen kan ske till: 1) Korporativa organ 2) Folkrörelser och ideella organisationer 3) Yrkesorganisationer 4) Marknadsagerande producenter 5) Brukare

Privatisering – hur? T.ex. 1) Fri etableringsrätt 2) Fria konsumtionsval med inkomstöverföringar 3) Fria konsumtionsval inom offentlig produktion 4) Brukaravgifter under konkurrensproduktion 5) Brukaravgifter under offentligt monopol 6) Offentliga tjänster på privat entreprenad 7) Utförsäljning av offentlig egendom

DISKUSSIONSFRÅGOR Balans mellan ideologi och praktik? Vart är den offentliga förvaltningen på väg? Lennart Lundqvists tes: Privatiseringar tydliggör och vidgar den offentliga sektorns reglerande roll.

SHIRIN AHLBACK ÖBERG ATT KONTROLLERA FÖRVALTNINGEN: FRAMVÄXTEN AV GRANSKNINGSSAMHÄLLET Ansvarsutkrävande förutsätter kunskap Hur sker kontroll och granskning i offentlig förvaltning? Behovet av en upplyst förståelse (R. Dahl) Grundfrågor i offentlig förvaltning: a) Vem är ansvarig? Stor komplexitet… b) Kunskap om förvaltningens arbete. Transparens, kritisk granskning, kontrollinstrumenten (RF 12 kap.) c) Mekanismer för faktiskt ansvarsutkrävande: T.ex. Allmänna val, misstroendeförklaring, statsrådens juridiska ansvar, åtal mot justitieråd och regeringsråd, statliga anställdas tjänsteansvar (LOA)

Svensk konstitutionell debatt * Den konstitutionella debatten om behovet av en statlig kontrollmakt försummades starkt i samband med tillkomsten av den nya regeringsformen. Därför saknar RF 12 kap. systematik. Det fanns på och 1970-atlet ett mycket större politiskt intresse för ”input”- än ”ouput”- faktorer i svensk förvaltning. Författaren hävdar att vi trots det efterhand har fått bevittna ett granskningssamhälle (”the audit society”) växa fram i Sverige. Detta följer en internationell trend. Men detta strategival var inte konstitutionellt givet!

TVÅ GRANSKNINGSDOKTRINER Carl Friedrich (amerikan) Betonar inre kontroll (”inner check”), dvs. tjänstemanna- och professionell etik ska uppmuntras (mer pliktkänsla, yrkeskicklighet och yrkesstolthet) Stor tilltro till människans sannfärdighet Politik och förvaltning går inte att hålla isär Ansvarighet ska framlockas, inte avtvingas någon Herbert Finer (britt) Vill begränsa förvaltningens inflytande och makt Strikt åtskillnad mellan politik och förvaltning Vill tillskapa en s.k. webersk byråkrati, förvaltningen måste ”underordnas” politiken. Extern kontroll motverkar maktmissbruk. Vill begränsa förvaltningens handlingsutrymme. Försvarar folksuveräniteten som princip

Friedrich vs. Finer Herbert Finer vann den förvaltningspolitiska striden Extern granskning dominerar i hela västvärlden Framförallt är ekonomistyrning framträdande (t.ex. regleringsbrev) Det kan bero på byråkratikritik och misstro gentemot offentliga byråkrater Därtill har de offentliga åtagandena växt markant och behovet av granskning ökat. Mål- och resultatstyrning leder till delegering av ansvar. Det har ökat det upplevda behovet av extern kontroll från regeringarnas sida. Antalet utvärderande och granskande myndigheter har samtidigt ökat markant (Skolverket, Boverket, Riksrevisionen, Statskontroret osv.) Resultat: NPM-skolan har slagit igenom (betoning av ”output” och transparens”)

Problem med extern kontroll (i Herbert Finers anda) *Validitetsproblemet – ofta mäts det som är enkelt att mäta Tjänstemännen anpassar sina arbeten efter externa utvärderingar Externa mätkriterier kan vara dåligt anpassade till professionernas normer respektive etikuppfattningar Förvaltningarna tenderar att anpassa sig efter de normer som lanseras i externa utvärderingar (t.ex. ”effektivitet” respektive ”produktivitet”) Är det mer rationellt med intern, kollegial granskning (”peer review”)?

ETIK I OFFENTLIG FÖRVALTNING: Lennart Lundquist VÅRT OFFENTLIGA ETOS Demokrativärden:Ekonomivärden: FolkmaktFunktionell rationalitet KonstitutionalismKostnadseffektivitet Offentlig etikProduktivitet

ETISKA SYSTEM 1) FÖRVALTNINGSETIK (“offentliganställdas kod”) 2) PROFESSIONSETIK (”utbildning”) 3) EGENETIK (”uppfostran” & ”socialisering”) 4) GRUPPETIK (”kafferummet”) Problem? Se figur 2 på sidan 119.

Statstyper (= idealmodeller) Auktoritetsstaten Förhandlingsstaten Marknadsstaten (se sid. 120)

DEN OFFENTLIGA SEKTORNS DOMINERANDE PROBLEM ”Demokratin angrips köksvägen” EKONOMISM (Lennart Lundquist)