Ventilation – Juridiska aspekter på tillsynen

En presentation över ämnet: "Ventilation – Juridiska aspekter på tillsynen"— Presentationens avskrift:

1 Ventilation – Juridiska aspekter på tillsynen
Karin Hultman Enhetschef på enheten Inomhusmiljö

2 Handläggning av ärenden rörande ventilation
Våra verktyg som tillsynsmyndighet Utredning av en bostad eller i en hel fastighet? - Klagomålshantering och bostadstillsyn Svårigheter i utredning och handläggning Vilka krav kan vi ställa inom ramen för vår myndighetsutövning? Hur kan ett föreläggande se ut? Skillnaden mellan förelägganden i klagomålsärenden resp. bostadstillsynen? Hur följer vi upp och hur avslutas ett ärende? STÄLL GÄRNA FRÅGOR

3 Vilken tillsyn får/bör bedrivas?
Egeninitierad tillsyn eller efter anmälan? 26 kap.1 § miljöbalken Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt vidta de åtgärder som behövs. 45 § förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Kommunen ska ägna särskild uppmärksamhet åt följande byggnader, lokaler och anläggningar: 1. byggnader som innehåller en eller flera bostäder och tillhörande utrymmen, … Klagomålshanteringen/Bostadstillsynen Kommunen ska ägna särskild uppmärksamhet åt följande byggnader, lokaler och anläggningar: 1. byggnader som innehåller en eller flera bostäder och tillhörande utrymmen, 2. lokaler för undervisning, vård eller annat omhändertagande, 3. samlingslokaler där många människor brukar samlas, 4. hotell, pensionat och liknande lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds tillfällig bostad, 5. idrottsanläggningar, campinganläggningar, badanläggningar, strandbad och andra liknande anläggningar som är upplåtna för allmänheten eller som annars utnyttjas av många människor, 6. lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling, och 7. lokaler för förvaring av djur

4 Vilka är våra verktyg? 1. Inspektion 28 kap 1 och 6 §§ MB
2. Föreläggande/förbud (Vite?) 26 kap 9, 14, 21 och 22 §§ MB 3. Anteckning i fastighetsregistret 26 kap 15 § MB 4. Timavgift kap 1 § MB och taxan 5. Verkställighet eller rättelse 26 kap 17 och 18 §§ MB 6. Tvångsförvaltning Bostadsförvaltningslag 7. Inlösen Expropriationslag Begränsningen – det måste finnas ett behov, dvs att våra handläggningsåtgärder inte får vara omotiverade, jmfr. 26 kap. 1 och 9 §§. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs får inte tillgripas i det enskilda fallet.

5 Olägenhet för människors hälsa
9 kap. 3 § MB Störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan eller välbefinnandet menligt, som inte är helt tillfällig eller ringa och som människor i allmänhet anser vara en olägenhet (viss hänsyn till dem som är något känsligare än normalt)

6 Kraven på en bostad 33 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd I syfte att hindra uppkomst av olägenhet för människors hälsa skall en bostad särskilt; ge betryggande skydd mot värme, kyla, drag, fukt, buller, radon, luftföroreningar och andra liknande störningar, 2. ha tillfredsställande luftväxling genom anordning för ventilation eller på annat sätt, 3. medge tillräckligt dagsljus, 4. hållas tillfredsställande uppvärmd, 5. ge möjlighet att upprätthålla en god personlig hygien, 6. ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsgöromål.

7 Folkhälsomyndighetens allmänna råd om ventilation (2014:18)
Rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas men tillämpas enligt kritiker som gränsvärden. I bostäder bör det specifika luftflödet (luftomsättningen) inte understiga 0,5 rumsvolymer per timme (rv/h). Uteluftsflödet bör inte understiga 0,35 liter luft per sekund per kvadratmeter (l/s per m2) golvarea eller 4 l/s per person. 3443ea4eebe9b300c244e/fohmfs pdf

8 FoHMFS 2014:18 forts. I bostäder och lokaler för allmänna ändamål, där människor vistas stadigvarande, bör skillnaden i absolut luftfuktighet mellan ute och inne under vinterförhållanden inte regelmässigt överstiga 3 g/m3. Ytterligare indikatorer på att luftkvaliteten kan vara bristfällig och att ventilationen inte fungerar tillfredsställande är om – tilluften är förorenad, – det ofta förekommer lukt från en annan plats än den egna bostaden eller lokalen, t.ex. matos eller andra påtagliga eller besvärande lukter, – luften i bostaden eller lokalen strömmar från rum med lägre krav på luftkvalitet till rum med högre krav, t.ex. från kök eller badrum till sovrum, och – rummen är oventilerade eller det saknas överluftsdon mellan rum där människor vistas stadigvarande.

9 VUs skyldigheter Utgångspunkten tas i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 1-3 §§ MB och 9 kap. 9 § MB. Den omvända bevisbördan i 2 kap. 1 § MB - VU har att visa att kraven i MB innehålls Att det inte föreligger olägenhet Att olägenhet ej beror på brist i fastigheten Att erforderliga åtgärder vidtagits för att undanröja sådan olägenhet Kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB Ska ha kunskap och god egenkontroll. Planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka eller förebygga olägenheter. Tillämpning och bevisbörda 1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön. I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Hänsynsregler 2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. 3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksam- heten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. 9 kap. 9 § MB - Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur. Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom skall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Verksamhetsutövare -rättslig och faktisk möjlighet att kontrollera och vidta åtgärder. -Går normalt inte att avtala bort Fastighetsägare och nyttjanderättshavare - vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa - ansvarsfördelning i hyreslag, bostadsrättslag/stadgar, m.fl.

10 VUs skyldigheter forts.
Försiktighetsprincipen 2 kap. 3 § MB (dvs. skyldighet att vidta åtgärder redan vid risk för olägenhet) - så snart det finns skäl att anta att det föreligger olägenhet (skyndsamhet) Enligt miljöbalken (1998:808) 26 kap. 19 § ska en verksamhetsutövare fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenhet för människors hälsa eller skada på miljön. Lämna uppgifter för tillsynen 26 kap. 21 § Göra de undersökningar som behövs för tillsynen 26 kap. 22 § Alla verksamhetsutövare ska ha en så kallad egenkontroll för att förebygga olägenhet för människors hälsa, se 26 kap. 19§ MB. Om det finns indikatorer på dålig luft i en byggnad och det visar sig att indikatorerna är kopplade till dålig luftkvalitet behöver verksamhetsutövaren göra djupare undersökningar. Därefter ska verksamhetsutövaren också kontrollera så att luften blivit bättre. Enligt försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § MB är verksamhetsutövaren är skyldig att vidta försiktighetsmått redan vid en risk för olägenhet för människors hälsa. Det är upp till miljönämnden att bedöma om verksamhetsutövarens egenkontroll, utredning och åtgärder varit tillräckliga.

11 Vem är ansvarig enligt MB?
9 kap. 9 § MB Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur. Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom skall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Fastighetsägaren huvudsakligen ansvarig enligt 33 § FMH (fastighetstekniska krav) Enligt 9 kap. 9 § kan ev nyttjanderättshavaren anses skyldig att hålla ventiler öppna och vädra i behövlig omfattning samt byta ev filter m.m.

12 Rådighet Ingen legaldefinition – vuxit fram i praxis
Faktisk och rättslig rådighet - Dvs. vem som är VU och vem som därmed är rätt adressat för ett föreläggande (timavgift) . Kan se olika ut beroende på krav på utredning eller åtgärder - Vari ligger problemet? (låga flöden, igensatta ventiler m.m.) Vem äger/ansvarar för t.ex. ventilationssystemet? Normalt sett kan man inte avtala bort detta ansvar civilrättsligt, det följer med fastigheten. (jmfr. Aikidoklubben i MMD Växjö M och Åhléns-domen från Nacka MMD i mål M ) Särskilda bestämmelser i Hyreslagen (12 kap.) JB och Bostadsrättslagen/stadgarna (t.ex. frågan om yttre och inre underhåll) Det kan inledningsvis konstateras att någon legaldefmition av begreppet verksamhetsutövare inte finns i miljöbalken, utan en bedömning får göras utifrån omståndighetema i det enskilda fallet (jfr MÖD 2005:64). En grundlåggande förutsåttning för att någon ska anses vara verksamhetsutövare år att denne har faktisk och råttslig möjlighet att vidta åtgårder mot påstådda stömingar och olågenheter. Detta utesluter inte att två eller flera fysiska eller juridiska personer samtidigt kan anses vara verksamhetsutövare (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 18 september 2013 i mål M ). De av nämnden påtalade bristema år direkt kopplade till fastigheten och byggnadens tekniska funktion, vilket innebår att det åven av det skälet är korrekt att rikta föreläggandet mot Thomas Löfgren i dennes egenskap av fastighetsägare. Att det framgår av hyresavtalet att hyresgästen ansvarar för åtgärder som en myndighet kan komma att kräva för lokalens nyttjande, undantar inte Thomas Löfgren frän sitt ansvar i egenskap av fastighetsägare, och i det här fallet även verksamhetsutövare. Vad Thomas Löfgren anfört i sitt överklagande föranleder inte något annat ställningstagande.

13 När förfaller ansvaret?
MÖD Ett senare upprättat avtal mellan en Brf och de boende innebär inte att ett föreläggande förlorar sin aktualitet. Skyldigheten enligt miljöbalken gäller således oberoende av hur en eventuell slutlig fördelning av kostnader för sanerings eller reparationsåtgärder kommer att ske enligt bostadsrättslagen. Det kan även noteras att vi som tillsynsmyndighet inte är behöriga att pröva civilrättsliga frågor, utan sådana frågor far prövas i annan ordning. MÖD och MÖD där bedömningen i båda fallen av om det varit motiverat att undersöka om tidigare problem kvarstår inte påverkades av att den hyresgäst som ursprungligen klagat på inomhusmiljön avflyttat

14 Proportionalitetsprincipen Vad är rimligt?
Rimlighetsavvägning -Rimliga utredningskrav? -Rimliga åtgärder? (kostnaderna vs nyttan) -Olägenhet så allvarlig att förbud är motiverat – t.ex. utdömande av bostad och konsekvenserna av det 26 kap 9, 21 §§, 2 kap 7 § MB ”Inte mer ingripande än vad som behövs”, ”som behövs för tillsynen”, ”i den utsträckning det inte kan anses orimligt…nyttan av skyddsåtgärder…jämfört med kostnaderna”

15 Klagomål på ventilation
Kan vara diffust beskrivet, en upplevelse av brister i ventilationen eller lukter m.m. Ventilationskontroll förekommer i de flesta anmälda klagomål. Oftast indikerande inspektion inledningsvis. Vid brister ställs krav på utredning genom föreläggande. Kontroll av system, OVK (kan tas in från SBK) Problem: Svårt att få in rätt utredning från FÄ Vari ligger problemet? Kräver utredning av oss (officialprincipen) Svårt att få in uppgifter - kräver tydlighet i utredningsföreläggandet. Bl.a. krav på att utredningen ska utföras av oberoende konsult.

16 Bostadstillsynen Utgångspunkten är att hitta systemfel och kunna ställa krav på utredning av ett helt bestånd Problem: När har vi tillräckligt underlag för sådan utredning? Inte prövat vad som är rimligt i detta avseende. Avgörs i det enskilda ärendet. Om inte tillräckligt att ställa krav på fullständig utredning kan krav ställas på att utreda konstaterade brister. Kompletterande inspektion? Förelägganden skrivs in i fastighetsregistret

17 Vilka krav kan vi ställa på fastighetsägaren?
Vad kan vi förelägga om och hur? Utredning/uppgifter (26 kap. 21 och 22 §§) Egenkontroll, kontrollprogram, förbättringsförslag Åtgärder (förslag med kostnads/nyttoberäkning och/eller utförande) Förbud (mot användning/upplåtelse) Vad kan vi göra själva? Problem: Få tydlighet i föreläggandet men ända få in alla uppgifter.

18 Förelägganden Krav på tydlighet, har sin grund i viteslagstiftningen.
Den som ett föreläggande eller ett förbud riktar sig till måste få helt klart för sig vad som fordras för att det fastställda vitesbeloppet inte ska dömas ut. Det utsatta vitet måste således vara knutet till en klart definierad prestation eller underlåtenhet (se t.ex. RÅ 1994 ref. 29). Även om inte förenat med vite måste en tillsynsmyndighets föreläggande eller förbud vara tydligt, den enskilde ska veta vad som förväntas.

19 Förelägganden forts. Förelägganden bör därför inte innehålla bara allmänt hållna formuleringar, hänvisningar till allmänna råd eller dylikt. Undantagsvis kan ett föreläggande som utformats på det sättet ändå godtas, om föreläggandets närmare innebörd - exempelvis mot bakgrund av tidigare kontakter i ärendet - ändå kan anses klar för den enskilde. Det är viktigt att förelägganden är tydliga både för den enskildes rättssäkerhet och för att tillsynsarbetet ska kunna bedrivas effektivt. Problem: Lätt att blanda ihop utredning, åtgärdsförslag och krav på åtgärder. Förelägganden ska utformas på ett sådant sätt att adressaten utan svårigheter eller risk för missförstånd kan få klart för sig vad han eller bon ska göra. Förelägganden bör därför inte innehålla bara allmänt hållna formuleringar, hänvisningar till allmänna råd eller dylikt. Undantagsvis kan ett föreläggande som utformats på det sättet ändå godtas, om föreläggandets närmare innebörd - exempelvis mot bakgrund av tidigare kontakter i ärendet - ändå kan anses klar för den enskilde. Det år viktigt att förelägganden är tydliga både för den enskildes rättssäkerhet och för att tillsynsarbetet ska kunna bedrivas effektivt. Når ett föreläggande förenas med vite år det särskilt viktigt att det tydligt framgår av föreläggandet vad mottagaren av föreläggandet måste göra för att undvika att betala det förelagda vitet (jfr. MÖD 2004:28).

20 OVK Vid tillsyn av en byggnads ventilationssystem och verksamhetsutövarens egenkontroll är det bra att kontrollera om den så kallade obligatoriska ventilationskontrollen (OVK) skötts enligt 5 kap. 1 § plan- och byggförordningen (PBF) och om alla eventuella redovisade felaktigheter har redovisats. Enligt 5 kap. 1-7 §§ PBF ska alla byggnader, förutom en- eller tvåbostadshus, genomgå en inledande och återkommande OVK. Besiktningsintervallen finns angivna i 3 § i Boverkets föreskriver och allmänna råd om funktionskontroll av ventilationssystem och certifiering av sakkunniga funktionskontrollanter, BFS 2011:16.  Problem: Vad säger en OVK och när kan vi ställa krav på ytterligare utredning? Ibland räcker det inte med den obligatoriska ventilationskontrollen. Det kan till exempel vara så att verksamheten i lokalen kan ha förändrats efter den senaste besiktningen. I sådana fall kan den behöva kompletteras med undersökningar av ventilationens funktion. Tillsynsmyndigheten har möjlighet att förelägga om den typen av undersökningar, 26 kap. 22 § MB. Om verksamhetsutövaren över huvud taget inte genomfört en obligatorisk ventilationskontroll ska det anmälas till kommunens byggnadsnämnd.

21 MÖD dom den i mål M Föreläggande att åtgärda brister beträffande ventilation m.m. på fastigheten Björnen 20 i Malmö kommun. Miljönämnden hade beslutat att förelägga en FÄ att åtgärda brister beträffande bland annat ventilationen och fukt i ett antal lägenheter. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att en del av föreläggandet var så svårtolkad att det inte klart framgick vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda. Föreläggandets utformning uppfyllde således inte kraven på precision och tydlighet som ställs på ett vitesföreläggande. Föreläggande upphävdes i sin helhet. Länsstyrelsen hade bedömt att det fanns behov av att ställa krav på utredning trots inlämnad OVK vilket inte delades av MMD som tyckte att OVK:n var tillräcklig. Oklart om MÖD tog hänsyn till detta. Framstår som att de delar länsstyrelsens uppfattning att det fanns grund för utredningsföreläggandet men att beslutet upphävdes i sin helhet pga otydligheterna.

22 Förelägga om krav på teknisk åtgärd?
I grunden bra om vi inte låser VU till ett viss teknik Enligt praxis dock måste hänsyn tas till vem som föreläggs Kunskapskravet vs. Rättssäkerheten Dvs. att ett föreläggande ibland tydligt måste beskriva vilka tekniska åtgärder som behöver vidtas för att föreläggandet ska vara uppfyllt. Men.. Det går alltid att förelägga VU om att redovisa det underlag som kan behövas för att tillsynsmyndigheten skall kunna ta ställning till vilka åtgärder som krävs. Dvs. först utredningsföreläggande att inkomma med åtgärdsförslag Enligt praxis måste hänsyn tas till vem som föreläggs (privatperson? Jmfr. praxis ang. enskilda avlopp) Kunskapskravet vs. Rättssäkerheten tar inte över de krav som från rättssäkerhetssynpunkt måste ställas på utformningen av ett tillsynsföreläggande. Dvs. att ett föreläggande ibland måste beskriva vilka tekniska åtgärder som behöver vidtas för att föreläggandet ska vara uppfyllt. Men.. Det är däremot möjligt att förelägga VU om att redovisa det underlag som kan behövas för att tillsynsmyndigheten skall kunna ta ställning till vilka åtgärder som krävs. Dvs. bra med utredningsföreläggande med åtgärdsförslag att låsa fast VU vid

23 Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-15 i mål M 2084
”Varbergsdomen” Fastighet byggd 1964 uppfyllde då gällande ventilationskrav. Nämnden ansåg att vädringsfönster inte tillgodosåg grundbehovet av ventilation i bostad. Fastighetsbolaget ålades att vid vite installera tilluftsventiler i lägenheten, utreda förhållandena i resten av fastigheten samt visa att allmänna råd uppfylldes. Länsstyrelsen upphävde beslutet – ingen olägenhet MMD fastställde nämndens beslut - en godtagbar grundventilation kunde inte åstadkommas i lägenheten utan risk för drag i de rum vars vädringsfönster står öppna. Således ingen godtagbar lösning utan får i stället användas för att tillfälligt öka ventilationen vid behov av genomvädring av bostaden. I en lägenhet i en fastighet byggd som vid byggnadstillfället uppfyllde då gällande ventilationskrav - ansågs vädringsfönster ej tillgodose grundbehovet av ventilation. Fastighetsbolaget ålades att vid vite installera tilluftsventiler i lägenheten, utreda förhållandena i resten av fastigheten samt visa att SoS:s allmänna råd uppfylldes. Bolaget överklagade beslutet och hemställde att länsstyrelsen skulle upphäva nämndens beslut. Bolaget anförde bl a följande. Fastigheten var byggd 1964 och hade ventilationssystem (självdrag) enligt de lagar och normer som rådde då. Vädringsfönster var istället för springventiler. Lagen om obligatorisk ventilationskontroll krävde att ventilationssystemet fungerade som när huset byggdes. Enligt av staten godkänd besiktningsman godkändes anläggningen Bolagets bedömning var att ventilationen fungerade enligt de lagar och bestämmelser som rådde 1964. De mätningar som utförts visar att en godtagbar grundventilation inte utan svårigheter kan åstadkommas i lägenheten utan risk för drag i de rum vars vädringsfönster står öppna. Enligt miljödomstolens bedömning kan således vädringsfönster inte anses utgöra en godtagbar lösning för att tillgodose grundbehovet av ventilation i lägenheten. Fönstren får i stället användas för att tillfälligt öka ventilationen vid behov av genomvädring av bostaden. Den kostnad som anordnandet av en fast ventilation beräknas uppgå till kan inte anses orimlig i förhållande till nyttan från hälsoskyddssynpunkt.

24 Varbergdsdomen forts. MÖD fastställde MMDs dom i huvudsak
Slutsatser: Tillsynsmyndigheten kan ställa längre gående krav trots godkänt system enligt bygglagstiftningen – FÄ slipper inte undan hänsynskraven eller tillsynen enligt miljöbalken. Bolagets argument att byggnaden var utförd enligt då gällande byggregler kunde enligt domstolen i och för sig vara ett led i den skälighetsbedömning som ska göras enligt 2 kap 7 § miljöbalken. Dvs. vägas in i cost/benefit analysen. Det fanns dock inte någon redovisning som visade att miljö- och hälsoskyddsnämndens krav på åtgärder var tekniskt eller ekonomiskt orimliga. Sannolikt inte så dyra åtgärder med nya tilluftsventiler.

25 Att avsluta ett ärende När anser vi att FÄ har gjort tillräckligt?
Föreligger det en olägenhet eller är det visat att risken är undanröjd? (klaganden kan fortfarande uppleva sig störd) Förelägger ofta om uppföljande flödesmätning/lufttryckstagning m.m. och avslutar mot bakgrund av att allmänna råden får anses uppfyllda Svårt att få gamla fastigheter helt täta m.m. Krävs motivering om varför viss störning ”får tålas”. Viktigt med avslutsbeslut så att den klagande kan få sin sak överprövad. Viktigt också i förhållande till FÄ för att motivera handläggningen och därmed timavgiften. Inom bostadstillsynen kan det räcka med en avslutsskrivelse när vi är nöjda (avvägning/trovärdighetsbedömning)