Rättsstatliga reformer & statsbyggande: ansvar, ansvarsutkrävande & internationella organisationer Richard Zajac Sannerholm Forskare och projektledare Folke Bernadotteakademin

Vad är problemet? Rättsstatliga reformer inom statsbyggande  Växande ”industri” - fler aktörer  Förändrad kontext (från Estland till Södra Sudan)  Förändrat mandat: rådgivning rättsskipning

Governments of the newly emerged nations will need legislative counsel and legal advisors without number…Refrigerators and radios can easily be exported – but not the democratic system. Ideas of liberty travel fast and far and are contagious. Yet their adaptation to particular societies requires trained people, disciplined people, dedicated people. It requires lawyers.” Justice William O. Douglas, 1962

(1) Internationella aktörer tar ett allt större ansvar för ”återuppbyggnad” efter konflikt, med särsärskilt fokus på den rättsliga sektorn (2) Oklart vilka normer som styr statsbyggande när internationella aktörer genomför rättsstatliga reformer, t.ex. konstitutionell reform, tillsättning och avsked av domare, eller tar beslut som påverkar individers fri och rättigheter (3) Staters samtycke, kapacitet och ”kontraktsmässig” grund saknas eller ifrågasatt

Fredsinsatser  Konfliktförebyggande (bl.a medling)  Fredsbevarande (t.ex. UNOSOM/Somalia, (UNAMSIL/Sierra Leone)  Fredsbyggande (t.ex. UNIPSIL/Sierra Leone)  Statsbyggande: UNMIK/EULEX/Kosovo, UNAMA Afghanistan, UNTAET/Timor Leste (i) Samtycke, oberoende, våldsanvändning i självförsvar och försvar av mandatet

Ansvarsfrågor i fredsinsatser  Våldsanvändning  Organisationers/truppbidragande staters ansvar och hänförbarhetsfrågor  Effektiv kontroll  Individuellt straffansvar för FN (och annan personal) & immunitet  Tematiskt: sexuell exploatering (t.ex. DRK)

Ansvarsfrågor (problem) i statsbyggande  En internationell organisation beslutar att avskeda domare  En konsultfirma, på uppdrag av en internationell organisation, tar fram en ny lag  Ett företag, på uppdrag av en internationell organisation, ansvarar för skattefrågor och indrivning  En grupp stater och internationella organisationer sekonderar personal att godkänna budget, finansiella transaktioner och ekonomisk revision i ett lands statsförvaltning  En internationell organisation häktar och omhäktar personer utan en klar rättslig grund  En internationell organisation finansierar byggandet av infrastruktur med stor negativ miljöpåverkan

FNs Folkrättskommission Draft articles on responsibility of international organisations Behandlar frågor som, t.ex. –Hänförbarhet (organisationens organ mm) –Undantag från internationella olagliga handlingar (nödvändighet, force majeur) –Effekterna av internationella olagliga handlingar (bla, upphörande, garantier & ersättning)

FNs Folkrättskommission  Draft articles (forts.)  Expanderar organisationers ansvar (independent agents & contractors, art. 6.)  Ansvar vid underlåtenhet (se Behrami, Europadomstolen, 2007)  Vaga konturer om vad, t.ex. gränserna går för ansvar, vad underlåtenhet innebär  Täcker enbart folkrättsligt ansvar och inte frågor som rör (god) förvaltning eller ansvarsutkrävande ur ett bredare perspektiv  Den materiella rätten som binder organisationer är inte klart definierad (MR, vilka delar av sedvanerätten som gäller osv)  Saknas praxis/kodifierad sedvana och forum  Men kan leda till ökad försiktighet och due diligence…

International Law Association Politiskt ansvarsutkrävande (2002) –Principle of good faith –Principle of constitutionality and institutional balance –Principle of procedural regularity –Principle of objectivity and impartiality

International Law Association…  Innebörden av rättsligt ansvar (2004) (1) When taking and implementing decisions such as structural adjustment programmes and development projects, IO-s should observe basic human rights obligations (2) …should incorporate basic human rights obligations into their operational guidelines, policies and procedures, particulalry when exercising governmental authority over a particular territory

FNs Generalsekreterare Guidance Note of the Secretary- General, UN approach to rule of law assistance, 2008  Basera stödet på internationella normer och standards  MR, humanitärrätt, flyktingrätt, internationell straffrätt  Basera stödet på landkontexten  Stärka mänskliga rättigheter och genderrättvisa  Säkerställa nationellt ”ägarskap”

Några praktiska exempel på rättsstatliga reformer och problem Rättsstatens betydelse och användning i statsbyggande (piska och morot)

Rättsstaten som villkor för medlemskap i internationella organisationer –Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa –Europarådet –Europeiska Unionen Köpenhamskriterierna: medlemskap kräver: “achieved stability of institutions…rule of law”

Rättsstaten som villkor för utvecklingssamarbete EUs Cotonou Agreement Art. 3.1 “Respect for human rights, democratic principles and the rule of law are essential elements of the partnership”

Rättsstaten som villkor i statsbyggande insatser – Säkerhetsrådets roll: inte bara ”promotion” –To assist the parties to the Comprehensive Peace Agreement in promoting the rule of law, including an independent judiciary and the protection of human rights of all people of Sudan –To assist the Government of National Reconciliation in conjunction with ECOWAS and other international organizations in re- establishing the authority of the judiciary and the rule of law throughout Cote d’Ivoire –Decides that MONUC will also have the mandate, within its capacity…to take forward: (a) Essential legislation, including the future constitution

Rättsstaten som villkor för Kosovos diskussion om självständighet och ev framtida medlemskap i EU (Stabiliserings och associeringsprocessen ) Standards for Kosovo, 2003 –There exists a sound legal framework and effective law enforcement, compliant with European standards. Police, judicial and penal systems act impartially and fully respect human rights. There is equal access to justice and no one is above the law: there is no impunity for violators. There are strong measures in place to fight ethnically-motivated crime, as well as economic and financial crime.

Innebörden av rättsstaten En definition eller flera? FNs Generalsekreterare, Rule of law and transitional justice (2004) “…principle of governance in which all persons, institutions and entities, public and private, including the State itself, are accountable to laws that are publicly promulgated, equally enforced and independently adjudicated, and which are consistent with international human rights norms and standards.

Innebörden av rättsstaten En definition eller flera? The field operations have no recourse to a standardized, conclusive definition of the rule of law or rule of law promotion. A number of field operations (30 per cent) work without any definition whatsoever. The majority, however, define the rule of law or rule-of-law promotion, some with reference to Kofi Annan's 2004 report for UN rule-of-law promotion, the Copenhagen Document (1990), or the Ljubljana decision (MC.DEC/12/05), and others according to their own preferences Center for OSCE Research (CORE) survey 2009

Innebörden av rättsstaten Juridik eller politik (eller både och)? Ibland korruption, ibland konstitutionell kontroll, ibland avsaknad av våld…

Några praktiska exempel på rättsstatliga reformer och problem Frågor om mandat för statsbyggande insatser (särskilt exekutiva mandat)

Frågor om mandat för statsbyggande insatser Kosovo (UNMIK ) Security Council Resolution 1244 authorises the Secretary-General with assistance of relevant international organizations to establish an international civil presence in Kosovo …performing basic civilian administration functions…maintain civil law and order, protecting and promoting human rights Kosovo (EULEX 2008-) Council Joint Action 2008/124/CFSP, Ensure the maintenance and promotion of the rule of law, public order and security including, as necessary, in consultation with the relevant international civilian authorities in Kosovo, through reversing or annulling operational directives taken by the competent Kosovo authorities

Frågor om mandat för statsbyggande insatser Kosovo: UNMIK/REG/1999/1 all legislative and executive authority with respect to Kosovo, including the administration of the judiciary, is vested in UNMIK and exercised by the Special Representative of the Secretary- General Irak: CPA Reg. N. 1 the CPA is vested with an executive, legislative and judicial authority necessary to achieve its objectives, to be exercised under relevant U.N. Security Council resolutions, including resolution 1483 (2003), and the laws and usages of war. This authority shall be executed by the CPA authority

Frågor om mandat för statsbyggande insatser Bosnien, Höga representanten/Office of the High Representative –Civila aspekter av Daytonavtalet –Växande mandat Liberia, Governance and Economic Management Assistance Programme –Ny lagstiftning –Nya institutioner –Ekonomisk revision och godkännande av budget

Problem vid implementering av mandat I have concluded that there are two ways I can make my decisions. One is with a tape measure, measuring the exact equidistant position between the three sides. The other is by doing what I think is right for the country as a whole. I prefer the second one. Installationstal: Paddy Ashdown, Höga Representanten i Bosnien

Problem vid implementeringen av mandat Lagstiftningsreformer –Somalia: Säkerhetsrådets resolution 814/1993 användes för införandet av nya lagar (straffrätt) –UN Commission of Inquiry (1994) – tolkningen av mandatet provocerade Somaliska fraktioner

Problem vid implementeringen av mandat Lagstiftningsreformer Kosovo UNMIK Regulation 1/1999 & 24/1999: Första beslutet: The laws applicable in the territory of Kosovo prior to 24 March 1999 shall continue to apply... Ändring av beslutet: (III) “The laws applicable in the territory of Kosovo prior to 24 March 1999 shall continue to apply in Kosovo insofar they do not conflict with standards referred to in section 2 [that all officials need to observe internationally recognized human rights standards, generally] the fulfilment of the mandate given to UNMIK by the UNSC resolution 1244 or the present or any other regulation issued by UNMIK

Problem vid implementeringen av mandat Lagstiftningsreformer Kosovo UNMIK Regulation 24/1999: If a court of competent jurisdiction or a body or person required to implement a provision of the law determines that a subject matter or situation is not covered by the laws set out in section 1.1 of the present regulation but is covered by another law in force in Kosovo after 22 March 1989 which is not discriminatory and which complies with section 1.3 [a list of international human rights conventions] of the present regulation, the court, body or person shall, as an exception, apply that law.

Kritik från Human Rights Committee: rättsligt kaos –UNMIK, in cooperation with PISG, should ensure that: any new law or regulation specifies which formerly applicable laws or provisions are being replaced, that laws and regulations are made accessible to the public in all offi cial languages that former Yugoslav laws that continue to be applicable can be consulted easily designate a competent body to determine which of the former Yugoslav laws and provisions continue to be applicable

Problem vid implementering av mandat Avsättande och tillsättande av domare UNTAET, Judicial Service Commission med SRSG som sista instans UNMIK Regulation 1999/7 och UNMIK Regulation 2006/25: Independent Judicial and Prosecutorial Council Inga disciplinära åtgärder innan avskedande Inga beslutsmotiveringar Inga hänvisningar om överklagan

Problem vid implementering av mandat Häktningstider i Kosovo UNMIK Regulation 1999/26 – utökade häktestider till ett år om det förelåg ett hot mot ”fred och säkerhet” (trots domstolsbeslut) UNMIK hävdade undantag i enlighet med Art. 13 Europakonventionen och UNMIKs mandat under Kap VII av FN-stadgan

Problem vid implementering av mandat Häktningstider i Kosovo, kritik från Human Rights Committee CCPR/C/UNK/CO/ –UNMIK should revoke the Regulation and ensure: that all persons arrested under discretionary powers of UNMIK police or under a court order are informed of the reasons for their arrest and of any charges against them brought promptly before a judicial authority granted access to a lawyer and to proceedings before a court to determine the lawfulness of their detention tried without undue delay

Frågor om öppenhet, insyn och ansvarsutkrävande i implementering av mandat –Bundenhet av MR i Kosovo och Timor Leste? In exercising their functions, all persons undertaking public duties or holding public office in Kosovo shall observe internationally recognised human rights standards –Ombudspersonen i Kosovo, etablerad 2000 Mandat att granska UNMIK tom 2006 ( , 800/900 klagomål om UNMIK/KFOR)

Frågor om öppenhet, insyn och ansvarsutkrävande i implementering av mandat –Human Rights Advisory Panel (2006), Kosovo Pröva ärenden som rör UNMIK utifrån olika MR-instrument Kräva deltagande från UNMIK Information och dokumentation (kan stoppas av SRSG) Inga bindande beslut –Rättsprövning UNMIK och UNTAET lagar & förordningar – Office of Legal Affairs Kosovo Trust Agency (privatisering)

Frågor om beredskap och lämplighet Ämnet ROL-reform = snabbt och rörligt –Mycket mer diversifierat än ”hemma” jmfr. domare i tingsrätt, ansvar för upprättandet av mobila enheter i Elfenbenskusten –Inte jämförbart med kunskap genererat i en juristutbildning = politiskt arbete ”Soft skills”, beteende, kulturell förståelse och kommunikation, diplomati, mötesteknik: Somalia Afghanistan Vem är kompetent? Jurister med lång arbetslivserfarenhet (domare, advokater, åklagare)? ”Generalister”? Tekniska experter?

Frågor om beredskap och lämplighet –Saknas ett tydligt ramverk för ROL –Saknas markörer för en professionell grupp: Disparat utbildning och förberedelse Ackreditering, licens, intyg Mekanismer för disciplinåtgärder: jmfr Vägledande regler om god advokatsed –”Yrkesgrupp” som är rörlig, multidisciplinär, och multinationell

Ett särskilt regelverk för exekutiva mandat (t.ex. för Kosovo, Timor Leste och liknande situationer)? –Humanitära rätten (ockupationsrätten)? –IV Genevkonventionen begränsar vilka förändringar en ockupationsmakt får göra –Men ställer krav på upprätthållande av lag och ordning – samt respekt för rättvis rättegång –FN-stadgan: FNs Förvaltarskapsråd? Kap XII & XIII –Obsolet regelverk gm upphörande av förvaltarskap av Palau, MEN –Innehöll tillsynsmekanismer: rapporter, klagomål från individer, periodiska besök, undersökningar om politiska, ejkonoimiska och sociala mål, årlig rapport i Generalförsamlingen

Statsbyggande i framtiden: särskilda utmaningar utifrån internationella organisationers ansvar –Draft articles… –Inventering av praxis i statsbyggande insatser –Självreglering – uppförandekoder med sanktionsmöjligheter –Utveckla särskilt regelverk (Secretary- General’s Bulletin on Statebuilding) –Permanent mekanism för ansvarsutkrävande (forum)/ombudsman för fredsbevarande och statsbyggande insatser