Grundkurs Natura 2000 tillstånds-prövning

En presentation över ämnet: "Grundkurs Natura 2000 tillstånds-prövning"— Presentationens avskrift:

1 Grundkurs Natura 2000 tillstånds-prövning
Webbinarium 15 februari 2018 Jörgen Sundin Landskapsenheten Naturavdelningen Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

2 När krävs tillstånd? 7 kap 28 a § miljöbalken
7 kap 28 a § MB Lagtext och förarbeten När krävs tillstånd? 7 kap 28 a § miljöbalken Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura område. Tillstånd enligt första stycket krävs inte för verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. Lag (2001:437). En central del i AHD är att säkerställa att verksamheter, planer och projekt inte medför negativ påverkan på områden i Natura 2000-nätverket. Detta hanteras genom krav på att genomgå en förprövning. Prop. 2000/01:111: Om det finns en sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd kan få betydande konsekvenser för ett sådant område, skall alltså den som avser att utöva verksamheten eller vidta åtgärden se till att den nödvändiga bedömningen görs och få den prövad. För åtgärder som behövs för skötseln av området och utpekade livsmiljöer och arter öppnar direktivet (och även svensk lag) för att sådana verksamheter och åtgärder inte behöver tillståndsprövas även om viss påverkan eller skada kan ske Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

3 Tröskel för tillståndsplikt
Redan risk för betydande påverkan tillräckligt för att utlösa tillståndsplikten. Det är verksamhetens typiska påverkan som ska bedömas Skilj mellan påverkan på miljön och påverkan på utpekade arter och naturtyper! Konstruktionen med en tvådelad bedömning (först bedöma om tillstånd krävs och sedan om tillstånd kan lämnas) som vi valt i Sverige finns inte återspeglad i direktivet. Artikel 6.3 säger bara att konsekvenserna av projekt som kan påverka området på ett betydande sätt. Ofta blandas kriterierna för tillståndsplikt ihop med kriterierna för att kunna lämna tillstånd. VU kan lämna in omfattande MKB som kommer fram till att tillstånd kommer kunna lämnas eftersom det inte blir någon skada på livsmiljön, och anser därför att en tillståndsprövning inte heller behöver göras. – så är inte tanken att bestämmelserna ska tillämpas. Man kan inte utreda sig bort från tillståndsplikten på ett sånt bakvänt sätt. Det är fråga om riskbedömning i 7:28a – precis som 7:28b. 28a måste fånga upp alla verksamheter som skulle kunna förbjudas enligt 7:28b – sannolikt måste man ta med några fler än de som faktiskt kommer att förbjudas. 28a får inte tillämpas snävare än vad 28b skulle vara. Relativt vanligt att Vu anmäler en verksamhet enligt 12 kap 6§ MB och att lst sedan skriver en rad förelägganden om öfrsiktighetsmått som måste vidtas för att tillståndsplikt enligt 7 kap 28 a § MB inte ska utlösas. Tveksam hantering. 12:6 är bara tillämpliga för verksamheter som inte är tillståndpliktiga enligt andra bestämmelser i balken. Ett sätt att kringgå bedömningen enligt 7 kap 28 b § MB. I praktiken lägre krav på underlaget vid en samrådsanmälan. LST Västra Torsö: Eftersom intrånget är så litet blir det ingen påverkan på miljön. Varken uppförande eller drift. Därför behövs inte tillstånd enligt N2000-bestämmelser. MMD: För ett resonemang om fördragskonform tolkning: Är de svenska bestämmelserna korrekt översatta? Göra en tolkning av svenska bestämmelser i ljuset av direktivet – eventuellt med andra språkversioner (främst eng. och fra.). MÖD Västra Torsö: Ett litet intrång men ett konkret ingrepp i utpekade naturtyper. Kan också medföra konsekvenser för ett större område än det som faktiskt ianspråktas. Denna bedömning görs förmodligen bäst vid en tillståndsprövning – MÖD pekar särskilt på möjligheten att ställa villkor för åtgärden. Praktiskt vanligt exempel: Att VU ofta söker tillstånd på ett sånt sätt att yrkar i 1:a hand att det inte krävs tillstånd, i 2.a hand att om tillstånd krävs sådant ska meddelas. Kan behöva baxa fram att tillståndsprövning faktiskt ska ske när vi skriver yttranden t.ex. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

4 När kan tillstånd lämnas?
7 kap 28 b § Miljöbalken Tillstånd får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte… … kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, … medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna Lag (2001:437). 7 kap. 28 b § i miljöbalken är en riskbedömning och inte en skälighetsbedömning Prop. 2000/01:111 s Prövningsmyndigheten får tillåta verksamheten eller åtgärden först efter att ha förvissat sig om att den är förenlig med direktivet. Det betyder att myndigheten skall förvissa sig om att verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte kan skada livsmiljön i området för den art eller de arter som avses att skyddas. = Kumulativ bedömning Om området utsetts för bevarande av en viss livsmiljö och bedömningen visar att livsmiljön skulle komma att försämras rent fysiskt, kan alltså tillstånd inte lämnas med stöd av paragrafen. = påverkas området fysisk? Även om det är ett litet ingrepp är det tveksamt att tillåta om arealen på det område som ska skyddas minskar Varje försämring ifråga om t.ex. ianspråktagande av ett geografiskt område utgör en skada? Också förvissa sig om att verksamheten eller åtgärden inte innebär en sådan störning att den på ett betydande sätt försvårar möjligheten att i området bevara den art eller de arter som avses att skyddas. = GYBS Den störning som kan komma att inträffa måste vara betydande för att denna bestämmelse skall utgöra ett hinder för tillstånd. Ett visst mått av störningar kan alltså tålas. En störning som bidrar till en långsiktig negativ populationsutveckling för arten i området kan betraktas som en betydande störning. Samma gäller en störning som bidrar till att artens naturliga utbredningsområde i området minskar eller kan komma att minska. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

5 Skada på utpekade naturtyper
Bevarandestatus för en livsmiljö = summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när… … utbredningsområde och areal är stabilt eller ökande … strukturer och funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns kvar, och … bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. Eftersom att betydande påverkan/försämring/skada är definierat utifrån begreppet gynnsam bevarandestatus blir en förståelse för förutsättningarna för att uppnå GYBS central för skadebedömningen. Utbredningsområde och förekomstareal- två olika saker. Strukturerna bygger upp och formar den fysiska miljön i habitaten- denna erbjuder i sin tur funktioner för olika arter. Struktur: Summan av fysiska, kemiska och biologiska faktorer som formar naturtypens särdrag? Erosions- och sedimentationsprocesser Svämning, flödes- och vattenståndsvariationer Vattenkemi Bottensubstrat Skuggning Markvattenförhållanden Funktioner: Livsmiljöer i olika utvecklingsstadier Födosöksområden, viloplatser, spridinngskorridorer etc. Viktigt att för varje naturtyp och i varje utpekat område identifiera dessa strukturer och funktioner. Naturtypsvisa vägledningar, bevarandeplaner, artfaktablad för rödlistade arter (ADB) , ÅGP. Typiska arter: Indikatorarter för GYBS Viktigt att komma ihåg att vissa kan gynnas och andra missgynnas av en åtgärd- sammanvägd bedömning! Finns listade i naturtypsvis vägledning från NV (och i bästa fall även i BP) Ofta lämpliga att använda som målindikatorer. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

6 Vilket underlag krävs för tillstånds-prövningen?
6 kap 20 § miljöbalken: En specifik miljöbedömning krävs för tillståndsprövningen 6 kap 36 § miljöbalken: Miljöbedömningen ska alltid innehålla: en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts     För ”rena” Natura 2000-tillståndsprövningar kan innehållet i MKB begränsas till uppgifterna ovan En MKB får aldrig sakna uppgifter relevanta för N2000 om det behövs för prövningen – sådan ansökan ska avvisas. Omfattningen ska anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet – är det mer tveksamt att tillstånd kan lämnas ställer det förstås högre krav på MKB:n. Å andra sidan ska MKB:n inte behöva gå längre än N2 om detta är i princip den enda relevanta frågan för prövningen. – Men vad innebär det konkret? Exempel: Lokaliseringsprövning – Hovfjället parkeringsplatser Här utgår man ifrån: Allmänna hänsynregler i 2 kap. MB gäller alltid för alla prövningar enligt MB, och verksamheter/åtgärder som träffas av balkens regler. Enligt 2:6 förutsätts den plats väljas som är mest lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för miljön. ”Om platsvalet kan antas ha negativa konsekvenser – krav på att utreda och redovisa alternativ – redovisa kostnader och olägenheter (s. 20 i domen)” I ansökan sakandes redovisning av alternativa platser för parkering. Det gick därför inte att göra en lokaliseringsbedömning 2:6 eller en rimlighetsavvägning 2:7. - Detta kanske inget som enligt ordalydelsen av 6:7 MB krävs i en MKB av den här typen. Kontroversiellt? Inte prövat i högre instans. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

7 Vilket underlag krävs för tillstånds-prövningen?
Prövningen ska utgå ifrån syftet med att bevara området. Underlaget måste kunna svara på frågan hur utpekade arter och naturtyper påverkas Stöd för bedömningen kan hämtas i områdets bevarandeplan (om denna är aktuell). Underlag ska baseras på bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap Osäkerheter?  Neka tillstånd med stöd av försiktighets- principen Kunskapskravet: VU måste fylla i de kunskapsluckor som finns när det gäller förekomst av utpekade arter och naturtyper Några faktorer som kan behöva bedömas: -Hur ser den långsiktiga bevarandesituationen ut för utpekade arter och naturtyper? -Hur nyttjas området av de utpekade arterna? Vilka funktioner fyller det? -Vilka av de abiotiska faktorer har betydelse för utpekade arter och naturtyper? Hur påverkas dessa? -Vilka sekundära effekter och följdexploateringar kan uppkomma på kort och lång sikt? -Vilka är de viktigaste hoten/begränsande faktorerna för populationen av utpekade arter, i området och på biogeografisk nivå. -Vilka strukturer är viktiga för utpekade naturtypers ekologiska funktion? Vilka andra verksamheter och åtgärder kan påverka området negativt på kort och lång sikt? Hur ser ekologiska spridningssamband ut inom området och på landskapsnivå? Hur stora är osäkerheterna i bedömningens olika delar och sammantaget? Vilken säkerhetsmarginal påkallar detta? Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

8 Gynnsam bevarandestatus för arter
16 § FOM Gynnsam bevarandestatus för arter Bevarandestatus = summan av de faktorer som påverkar arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarandestatus anses gynnsam när… …populationsutvecklingen är stabil …utbredningsområdet är stabilt …arten har en tillräckligt stor livsmiljö Uppföljningar av populationsutveckling värdefulla för bedömningen som ska till i en prövning Saknas det får man bedöma populationens utveckling eller bevarandesituation utifrån tillgänglig kunskap och kompletterande fältinventeringar. Artikel 17-rapporteringen kan ge en bild av utvecklingen på biogeografisk nivå. Finns på NV:s webbsida. För arter som minskar blir toleransen för störning rimligen mindre. Även liten störning kan vara betydande. Arter med specifika ekologiska nischer, dålig spridningsförmåga och svårigheter att anpassa sig till förändringar i livsmiljön är känsligare för störningar. Generalister kontra specialister. Störning leder tanken till buller, grumling och liknande, men begreppet har i praxis givits en relativt vid tolkning. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

9 Tillstånd trots störning/skada
7 kap. 29 § Miljöbalken Verksamheter som innebär skada/störning får endast komma till stånd om… … det saknas alternativa lösningar … de måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse … tillräckliga kompensationsåtgärder genomförs Beslut fattas i dessa fall av regeringen Finns alternativ ska tillstånd inte lämnas Det är bara Allmänna intressen som kvalificerar sig enligt andra punkten. Kompensationsåtgärder gäller en viss plan eller ett visst projekt och gäller utöver de åtgärder som skall vidtas i det reguljära genomförandet av livsmiljö- och fågeldirektiven. De skall uppväga projektets negativa följder och ge en kompensation för området som precis motsvarar de negativa konsekvenserna. Kompensationsåtgärder är en form av ”sista utväg”, och skall bara användas när de andra skyddsmöjligheterna som direktivet erbjuder saknar verkan, och en plan eller ett projekt som får negativa konsekvenser för ett Natura 2000- område ändå kan komma att godkännas. Man kan inte genom att redan från början föreslå kompensationsåtgärder undandra sig skyldigheten att gå igenom alla de steg som föreskrivs i artikel 6, t.ex. att utreda alternativa lösningar och jämföra betydelsen av planen eller projektet med områdets värde ur natursynpunkt. Det måste vara möjligt att genom kompensationsåtgärder säkerställa att de värden som området utpekats för att skydda kvarstår. Nätverket ska förbli sammanhängande. Kompensationsåtgärder kan bestå av att man — återskapar en livsmiljö i ett nytt område eller utvidgar ett område som skall inkorporeras i Natura 2000-nätet, — förbättrar livsmiljön i en annan del av området eller i ett annat Natura 2000-område i proportion till projektets negativa följder, — i exceptionella fall föreslår ett nytt område enligt livsmiljödirektivet. Kompensationsåtgärden skall normalt vara vidtagen och på plats när skadans verkningar inträder om det inte kan visas att samtidigheten inte är nödvändig för områdets bidrag till Natura 2000-nätet. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

10 Prövningsmyndigheter
”Ren” Natura 2000-prövning Anmälningspliktiga verksamheter Prövning enligt sektorslagstiftning Länsstyrelsen prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b §§MB MPD prövar ansökan Tillståndspliktig B-verksamhet Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet (11 kap MB) Tillståndspliktig A-verksamhet enligt kap MB Mark- och miljödomstol prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b §§MB Utgångspunkten är att LST prövar ansökan om Natura 2000 – såsom LST (7 kap. 29 b §). Så är fallet om Natura 2000 är den enda tillståndsprövning som behöver göras, alt. om tillstånds-/ koncessionsprövning sker enligt sektorslag (El-lagen, Väg- och järnvägsplaner etc). Även i fråga om anmälningspliktiga verksamheter – oavsett om denna ska anmälas till kommun eller länsstyrelse (ifråga om vattenverksamheter). Ifråga om tillståndspliktig B-verksamhet (även återkallelse och omprövning), ska sådan tillståndsprövning göras MPD. MPD ska då också pröva N2000-tillståndet om prövningen har samband (3 § p. 5 förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer). N2000 underordnad rent processuellt. Den som ska pröva annan tillstånd eller dispens tar alltså till sig N2000-prövning. MMD ifråga om tillståndspliktiga V-verksamheter & A-verksamhet enligt 9 kap. MB. – se 7:29 b MB. I vissa mindre vanliga fall kan det också bli fråga för en annan förvaltningsmyndighet att pröva N2000. Om myndigheten prövar tillstånd eller dispens enligt bestämmelser 9 kap. eller kap. För NV dispens bekämpningsmedel flyg/helikopter. – 14 kap. För HaV dumpning av avfall i hav och sjöar? – 15 kap. Annan förvaltningsmyndighet i vissa fall – 7 kap. 29 b § MB Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

11 Natura 2000 områden är riksintressen
4 kap 8 § miljöbalken: En användning av mark och vatten som kan påverka ett Natura område och som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd får komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats. Bestämmelsen syftar till att fånga upp verksamheter som prövas enligt annan lagstiftning än miljöbalken. Infördes för att fånga upp framför allt prövningar enligt sektorslagstiftning, där 3 och 4 kap. MB tillämpas men inte resten av balkens bestämmelser. Samtidigt skapar bestämmelsen en del praktiska problem när N2-frågan bedöms tidigt. N2-frågan kräver en detaljerad utredning och prövning i ett skede där motsvarande sektorslagsprövningen normalt inte har gått in i ett lika detaljerat skede. Ex: Väglag, järnvägslag, minerallagen (koncessioner), 17 kap. MB-prövningar, torvlagen, ellagen, ledningsrätt Tema på forum MB i juni på NV! Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

12 Exempel på typfall Prövning… … vid planläggning enligt Plan- och bygglagen … av infrastrukturprojekt … av koncession enligt minerallagen Infördes för att fånga upp framför allt prövningar enligt sektorslagstiftning, där 3 och 4 kap. MB tillämpas men inte resten av balkens bestämmelser. Samtidigt skapar bestämmelsen en del praktiska problem när N2-frågan bedöms tidigt. N2-frågan kräver en detaljerad utredning och prövning i ett skede där motsvarande sektorslagsprövningen normalt inte har gått in i ett lika detaljerat skede. Ex: Väglag, järnvägslag, minerallagen (koncessioner), 17 kap. MB-prövningar, torvlagen, ellagen, ledningsrätt Tema på forum MB i juni på NV! Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

13 Natura 2000 och fysisk planering
Riksintressen (däribland Natura 2000) ska tillgodoses i den kommunala översiktsplaneringen – Länsstyrelsen bevakar Fastställelse av detaljplaner får ej ske i strid med bestämmelserna i 4 kap 8 § miljöbalken Länsstyrelsen prövar Natura 2000-frågan innan detaljplan fastställs Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

14 Natura 2000 och Minerallagen
4 kap. 2 § tredje stycket minerallagen: Om ett ärende om bearbetnings- koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid prövningen av koncessionsärendet. Koncession får endast medges under förutsättning att kraven i 4 kap 8 § miljöbalken är uppfyllda I förarbetena (prop. 2000/01:111 s. 66) förtydligas att om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs får den berörda markanvändningen inte medges om inte ett sådant tillstånd har lämnats. Det saknas vägledande avgöranden som klarlägger hur frågan om Natura 2000 ska hanteras rent processuellt i ärenden om gruvverksamhet. Av unionsrätten och förarbetena till Natura 2000-bestämmelserna (prop. 2000/01:111 s. 46) framgår dock att det är viktigt att direktivens skyddskrav beaktas tidigt i all planering för användningen av mark och vatten. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

15 Natura 2000 och infrastruktur-lagstiftningen
(Tillåtlighetsprövning) (17 kap MB) Länsstyrelsen prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b§§MB Fastställelseprövning (VägL/Lbj) Mark- och miljödomstol prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b §§MB Följdprövningar (f.f.a.11 kap MB) Kommer att prata om utmaningar i samband med Natura 2000-prövningar kopplade till väg- och järnvägsprojekt. Efter ändringarna i infrastrukturlagstifningen sker planläggningen i en samlad planprocess. Kan innefatta tillåtlighetsprövning innan fastställelse. Tillåtlighetsprövning och fastställelseprövning: Regeringen och Trafikverkets enhet för juridik och planprövning kan inte själva pröva frågan om tillstånd enligt 7 kap 28 a och b MB ”Rent” Natura 2000-ärende med Lst som prövningsmyndighet. I många fall samverkande påverkan från vägprojektet och det som prövas som vattenverksamhet. Viktigt att en samlad prövning sker. 4 kap 8 § miljöbalken tillämpas i samtliga steg enligt ovan Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

16 Bedömning enligt 4 kap 8 § miljöbalken
Verksamhetens samlade markanspråk Bedömning enligt kap 8 § miljöbalken Fyndighet (det koncessionsprövningen normalt sett avser) Viktigt att verksamhetens samlade markanspråk och påverkan är klarlagd vid bedömningen av om förutsättningarna i 4 kap 8 § miljöbalken är uppfyllda! Nämn att motsvarande även gäller vid ansökan om Natura 2000-tillstånd hos länsstyrelsen i samband med ansökan om bearbetningskoncession. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency

17 Ny kunskap och nya förutsättningar
Ett projekt kan i många fall förändras och ny kunskap kan tillkomma förändringar i teknisk utformning förbättrat (hydro)geologiskt underlag klarhet om byggmetoder ny kunskap om ett områdes art- och naturtypsinnehåll Håller då det gamla Natura 2000-tillståndet, eller den tidigare bedömningen att inget tillstånd krävs? 4 kap 8 § Miljöbalken gäller i varje steg i en flerstegsprövning! I vissa fall kan det gå många år från begäran om tillåtlighet till byggstart. Mycket kan förändras under denna tid. I vissa fall kan bedömningen av om tillstånd krävs behöva ändras när ny kunskap tillkommer Praxis för var tröskeln för tillståndsplikt kan också ändras. Vid tidpunkten för en tillåtlighetsprövning finns ofta relativt god kunskap om projektets intrångs- och barriäreffekter. Däremot kan exempelvis grundvattenpåverkan vara svårt att bedöma. Flera korridorer- kan vara svårt att ta fram detaljerat underlag om hur geohydrologiska förhållanden ser ut Utformningsfrågor hanteras normalt sett inte i tillåtlighetsprövningen- men kan behöva regleras när det har betydelse för påverkan på Natura 2000. Kan vara svårt för länsstyrelsen att försäkra sig om att ett område inte påverkas utan att föreskriva långtgående villkor- som senare kan visa sig vara onödiga. Om Länsstyrelsen i ett tidigt skede lämnat Natura 2000-tillstånd utifrån en viss beskrivning av projektet och dess konsekvenser för Natura 2000-området och denna sedan inte visar sig stämma, vilken status ska då Natura 2000-tillståndet anses ha? Viktigt att Natura 2000-tillstånd är utformade på sådant sätt att de klargör vilka frihetsgrader som finns. Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency