Jonas Reinholdsson KommunLex AB

En presentation över ämnet: "Jonas Reinholdsson KommunLex AB"— Presentationens avskrift:

1 Jonas Reinholdsson KommunLex AB www.kommunlex.se
SOCIALSTYRELSENS DOKUMENTATIONSFÖRESKRIFTER FRÅN 1 JANUARI 2015 – SÅ PÅVERKAS SOCIALTJÄNSTEN OCH LSS Jonas Reinholdsson KommunLex AB Copyright © 2016 KommunLex AB materialet får inte spridas, användas eller kopieras utan KommunLex medgivande. Bildupptagning och ljudinspelning förbjuden.

2 Praktiska frågor Lunch och raster m.m.
Dokumentation från dagen: Tema: Socialstyrelsens dokumentationsföreskrifter Lösenord: sosfs20145

3 Frågor för dagen Dokumentationsförskrifterna SOSFS 2014:5
Så påverkas socialtjänstens olika verksamheter. Formuleringen av insatsbesluten. Uppföljning av beslutade insatser. Serviceinsatser och förenklad handläggning. Egna frågor diskussion och svar.

4 Bakgrunden till de nya reglerna
Hittillsvarande föreskrifter och råd (SOSFS 2006:5) har inte säkerställt en tillräckligt god dokumentation (jfr anmärkningar vid tillsynen samt i lägesrapporter). Nya regler har tillkommit om t.ex. om förstärkt barnperspektiv, rättssäkerhet och bemanning samt om tydliga beslut och uppföljning m.m. Metodutvecklingen har även påverkat – BBIC, ÄBIC, ICF, FIA, nationella riktlinjer för missbruksvården. Serviceinsatser och förenklad handläggning… Tydligare regler har ansett behövliga genom fler föreskrifter och nästan inga allmänna råd. Tillsynen kommer att användas som ett förändringsverktyg av IVO, i syfte att säkerställa att åtgärder som ska vidtas under hela processen (handläggning, beslut, genomförande och uppföljning) verkligen genomförs och dessutom dokumenteras. Finns även ett samband mellan de tydliggjorda dokumentationskraven och kravet på kvalitetsledningssystem enligt föreskrifterna i SOSFS 2011:9.

5 Tydliggöranden på flera områden
Genomgående föreskrifter i stället för allmänna råd – ska i stället för som tidigare bör. Mer detaljerat med anknytning till hela processen vid handläggning och genomförande av insatser. Aktualiseringen, riskbedömningen, förhandsbedömningen, handläggningen av ärendet, bedömningen och beslutet, överlämnandet och mottagandet av uppdraget, genomförandet och uppföljningen av alla individuellt behovsprövade och beslutade insatser. Fler och tydligare definitioner. Entydig dokumentation genom användning av gemensamma kodverk, klassifikationer, blanketter och standardiserade mallar. Entydig dokumentation där så långt som möjligt Socialstyrelsens svenska version av WHO:s klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa bör användas.

6 Föreskrifternas närmare innehåll
Se SOSFS 2014:5. Observera bl.a. ändrad syn på journalanteckningar som bör hållas korta. Tydlig dokumentation av överlämnandet av uppdraget. Beslut och uppdrag med angivande av mål = beställning. Ingen fritext. Tydlig dokumentation av mottagandet. Krav på dokumentation av uppföljningsåtgärder av myndighetshandläggarna. Vid avslut av insatser även dokumentation av om målen med insatserna har uppnåtts (jfr uppföljningsansvaret för äldre och funktionsnedsatta personer).

7 Beslutsformulering Insatsbesluten ska vara så tydliga att berörda enskilda förstår vilken hjälp som beviljats, när hjälpen ska ges och hur omfattande den är. Även utförarna ska förstå vad som ingår i uppdraget. Det kan dock diskuteras hur detaljerade besluten ska vara. Detaljeringsgraden är emellertid inte bara en juridisk fråga, utan påverkas även av professionella aspekter och sammanhanget i det enskilda ärendet. Jfr t.ex. Socialstyrelsens handbok om handläggning och dokumentation.

8 UTREDNINGEN OCH BESLUTSFORMULERINGARNA PÅVERKAS AV
Barn och unga – BBIC. Missbrukare – de nationella riktlinjerna. Försörjningsstöd – mer fokus på förändringsarbete och rehabiliterade åtgärder (jfr Socialstyrelsens handbok om ekonomiskt bistånd och FIA). Våld i nära relationer – föreskrifter (SOSFS 2014:4) med krav på bl.a. utredning och bedömning samt användning av t.ex. FREDA. Äldre och funktionshindrade – SOSFS 2012:12 med krav på hemtjänstbeslut på SÄBO, ÄBIC och ICF samt tidigare rekommendationer från Socialstyrelsen om t.ex. angivande av omvårdnadsinnehåll i beslut enligt LSS.

9 Beslutsformulering Hur beslut ska formuleras i socialtjänstärenden regleras endast i begränsad omfattning i 11 kap 5 § socialtjänstlagen samt SOSFS 2006:5 (2014:5). Vägledning finns dessutom i bl.a. Socialstyrelsens handbok om handläggning och dokumentation. Formellt delas ett beslut upp i en motiveringsdel och en beslutsmening. Observera kraven på tydliga beslutsmeningar (vilket bistånd som har beviljats, omfattningen och hur ofta). Den enskilde ska veta vad som avslagits eller beviljats (helt eller delvis). Utförarna ska veta vad som ingår i uppdraget.

10 Beslutsformulering Beslutet ska vara så tydligt så att klienten vet vad som beviljats eller avslagits samt så att behandlare och andra vet vad uppdraget är. Notera dock gränsen mot verkställigheten (HFD 2013 ref 39 och RÅ 2007 ref 62 samt HFD 2012 ref 11 och HFD 2012 ref 59). Myndighetsfrågor – verkställighetsfrågor t.ex. förändringar som påverkar enskilda – rena verkställighetsfrågor såsom vem som ska utföra insatsen eller var den ska verkställas eller närmare tidpunkter för verkställighet. Balans mellan verkställighetsutrymme och otydlighet. Tydlighet! Omfattning? Hur länge? Behandlingsmetod – intervention? Krishantering?

11 VANLIGA PROBLEMOMRÅDEN I BESLUTSUNDERLAGET (UTREDNINGEN)
Icke-specifikt eller för specifikt beslut. Den enskildes uppfattning saknas. Varför just viss insats, t.ex. behandlingshem? Ingen metodbeskrivning. Alternativa överväganden saknas. Tidsbegränsning av beslut används för att skapa avstämningspunkter. Omprövning – uppföljning.

12 UPPFÖLJNING AV BESLUTADE BISTÅNDSINSATSER
Har tidigare inte varit uttryckligt reglerad för alla områden inom socialtjänsten. Ingår ändå i det yttersta ansvaret enligt socialtjänstlagen för den beslutsfattande nämnden. Den bristande uppföljningen har särskilt uppmärksammats och påtalats av Socialstyrelsen i lägesrapporten 2013 inom omsorgen om äldre och funktionshindrade enligt socialtjänstlagen och LSS. Bristande uppföljning har bl.a. motiverat ett vitesförelägganden mot Linköpings kommun. Kommer för biståndsverksamheten att vara uttryckligt reglerad från den 31 mars 2014 gällande insatserna särskilt boende och hemtjänst vid sådant boende, jfr SOSFS 2012:12. Samtliga uppföljningsåtgärder från den beslutande nämnden ska enligt de nya dokumentationsföreskrifterna (SOSFS 2014:5) dokumenteras som en del av myndighetsdokumentationen (i praktiken av myndighetshandläggare).

13 VAD INNEBÄR KRAVET PÅ REGELBUNDEN UPPFÖLJNING?
Finns ingen författningsreglerad definition av vad som ingår i uppföljningsansvaret. Följande anses däremot ingå, jfr exempelvis SOSFS 2012:12. Kontroll av att uppdraget mottagits av utförare samt att utförarna upprättat genomförandeplan. En första uppföljningsåtgärd viss tid efter att beslutet fattats och uppdraget överlämnats till utförarna. Därefter fortlöpande uppföljningsåtgärder, minst en gång per år och oftare vid behov. För barn och unga oftare enligt författning. Anledning till oftare uppföljning kan vara behovsförändringar, synpunkter och klagomål eller annan anledning. Åtgärder från myndighetsutövare vid konstaterade brister och eventuell Lex Sarah rapport.

14 VAD SKA INGÅ I UPPFÖLJNINGEN?
Personligt sammanträffande för att ta reda på vilken uppfattning den enskilde har om hur behoven av bistånd tillgodoses. Inhämtande av närståendes och eventuella ställföreträdares uppfattning, om det inte finns hinder på grund av sekretess. Följa upp att insatserna har genomförts i enlighet med myndighetsbeslut samt den genomförandeplan som har upprättats tillsammans med den enskilde. Avsikten är att kontrollera att den enskilde ska ges insatser i enlighet med nämndens beslut och socialtjänstlagens krav.

15 ÅTGÄRDER VID KONSTATERADE BRISTER
Åtgärder vid konstaterade brister kan vara att Se till att genomförandeplan upprättats Se till att utförarna genomför insatserna i enlighet med beslut och genomförandeplan Utreda om personen har behov av ytterligare eller andra insatser Förändra eller tydliggöra uppdraget till utförarna om behov finns Erbjuda och fatta beslut om annan insats eller annat boende – observera att t.ex. ändrat boende kan behöva beslutas formellt enligt HFD. Överväga och rapportera brister enligt Lex Sarah.

16 Lex Sarah rapporter Ska ske om brister som konstaterats vid uppföljning påverkat den enskilde eller påtagligt riskerat påverka den enskilde. Observera att formenlig Lex Sarah rapport ska ske oberoende av om det varit fråga om utförande i egen regi, annan nämnd eller privat vårdgivare. Socialstyrelsens handbok om Lex Sarah säger visserligen en annan sak, men förarbetena till lagen är tydliga i frågan (se nästa bild).

17 PROP. 2009/10:131 LEX SARAH OCH SOCIALTJÄNSTEN
Av förarbetena (s. 36 ff.) framgår att när är representanter för den beslutande nämnden, främst handläggarna, får kännedom om missförhållanden som enskilda utsatts för behöver rapporteringen göras till antingen den nämnd eller den enskilda verksamhet som svarar för genomförandet av insatser för enskilda. Mellan beslutande nämnd och den som genomför insatser finns möjligheter att lämna uppgifter utan att det i sekretesshänseende anses att de har lämnats obehörigen. Att lämna uppgifter av vikt för att komma till rätta med missförhållanden eller risker för missförhållanden och därigenom kunna höja kvaliteten i verksamheterna får enligt förarbetena anses ingå i det normala arbetet för socialnämnden och dess tjänstemän.

18 DOKUMENTATIONSFÖRSKRIFTERNAS BETYDELSE I KVALITETSARBETET
Enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen och LSS har all personal ett ansvar för att medverka till en god kvalitet. I detta ansvar ligger att medverka till en god kvalitet genom att bl.a. följa författningsreglerade krav på t.ex. dokumentation. En god dokumentation bidrar dessutom till att säkerställa verksamheten lever upp till andra författningsreglerade krav på socialtjänsten och LSS. Därmed minskas risken för kvalitetsbrister och även missförhållanden som kan påverka enskilda. SOSFS 2014:5 är tillsammans med goda rutiner för dokumentation därför en viktig del av kvalitetsarbetet.

19 SERVICEINSATSER OCH FÖRENKLAD HANDLÄGGNING
Med serviceinsatser avses juridiskt sådana insatser som ges utan en föregående utredning och ett individuellt beslut enligt 4 kap 1 § socialtjänstlagen eller 4 kap 2 § samma lag. I det här sammanhanget har det inget att göra med gränsen i förhållande till personlig omvårdnad. Med biståndsinsatser menas sådana insatser som ges efter en dokumenterad biståndsutredning och ett beslut med iakttagande av förvaltningslagen och socialtjänstlagens bestämmelser om dokumentation samt därmed föreskrifterna om dokumentation (SOSFS 2006:5). Juridiskt får skiljas mellan ingen handläggning alls enligt ovanstående och en förenklad handläggning. Jfr förvaltningslagen och principen om att en utredning inte ska vara mer omfattande än vad dess beskaffenhet kräver.

20 FÖRFATTNINGAR SOM PÅVERKAR MÖJLIGHETERNA TILL SERVICEINSATSER
Kommunallagen – den kommunala kompetensen, det generella förbudet att ge individuellt stöd till enskilda samt kravet på likabehandling av kommunmedborgarna. Socialtjänstlagen – främst rätten till bistånd och principen om en mot biståndsrätten svarande helhetssyn (utredning och dokumentation) samt omsorgen om och ansvaret för äldre och funktionsnedsatta personer. Övriga författningar – SOSFS 2006:5 (2014:5) och personuppgiftslagen (tillåten och otillåten dokumentation).

21 TILLÅTEN OCH OTILLÅTEN DOKUMENTATION
Personuppgiftslagen (PuL) förbjuder upprättande av register på enskilda innefattande känsliga uppgifter Undantag finns för myndighetsutövning, hälso- och sjukvård eller avtals- och affärssituationer m.m. Ska vi upprätta någon form av register på enskilda krävs därför oftast samtycke i lagens mening (informerat samtycke med möjlighet att återkalla detta) Att föra ”ostrukturerad” dokumentation är däremot tillåtet i undantagsfall. Som exempel kan nämnas arbetsanteckningar eller motsvarande för ett mer eller mer omedelbart bruk i ”insatssituation”. Observera att arbetsanteckningar eller motsvarande inte får komma i konflikt med den s.k. missbruksregeln i PuL (se nästa bild).

22 MISSBRUKSREGEL, T.EX. VID FÖRANDE AV ARBETSANTECKNINGAR FÖR MER ELLER MINDRE OMEDELBART BRUK
Sammanfattning av handlingsregler för att missbruk inte skall föreligga (och som anges i propositionen till PuL): Behandla inte personuppgifter för otillbörliga syften, såsom förföljelse eller skandalisering. Samla inte utan godtagbara skäl en stor mängd uppgifter om en person. Rätta personuppgifter som visar sig vara felaktiga eller missvisande. Förtala eller förolämpa inte någon samt bryt inte mot sekretess eller tystnadsplikt. Man kan i tillägg nämna att det måste finnas sakligt objektiva motiv till samlandet av uppgifterna.

23 MÖJLIGHETERNA TILL INSATSER UTAN BISTÅNDSBESLUT
Har tidigare uppmärksammats i ett dokumentationsperspektiv. Av riksdagen i samband med införandet av den särskilda befogenhetslagstiftningen gällande hjälp som inte är att se som personlig omvårdnad samt av förvaltningsdomstolarna. Genom vitesförelägganden gentemot Linköpings kommun. Av Socialstyrelsen i lägesrapporten 2012. Etc.

24 SERVICEINSATSER INOM ÄLDREOMSORGEN
Frågan om det ingår i den kommunala kompetensen att ge hjälp till enskilda utan biståndsprövning har tidigare diskuterats i förhållande till äldreomsorgen (se prop. 2005/06:115 s. 143 – 144). Slutsatsen från riksdagen var att lagstöd saknades för att ge individuellt inriktade insatser utan biståndsbeslut, även när insatsen inte är av ekonomisk natur utan i form av service. Detta medförde att lagen om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre infördes. I ett juridiskt perspektiv finns ingen anledning att se annorlunda på individuella insatser som ges från andra delar av socialtjänsten (jfr vitesföreläggandena mot Linköping).

25 SLUTSATSER – PRAXIS OCH LAG (HUVUDREGEL)
Slutsatsen blir därför att sociala insatser som är anpassade efter enskildas individuella förutsättningar ska föregås av en utredning och ett biståndsbeslut enligt 4 kap 1 § socialtjänstlagen. Det är alltså insatsens innehåll och graden av individualisering gentemot den enskilde som blir avgörande för om en utredning och ett biståndsbeslut behövs. Jfr Socialstyrelsens slutsatser angående trygghetslarm samt styrelsens rekommendationer om förenklad handläggning. Jfr även IVO:s förelägganden (äldreomsorg, socialpsykiatri och stöd och vård till missbrukare).

26 UNDANTAG FÖR VISSA RÅDGIVANDE OCH ALLMÄNNA INSATSER
Vissa rådgivande insatser har sedan länge ansetts kunna ges utan utredning och beslut såsom alkoholrådgivning och familjerådgivning. Stöd för att sådana insatser inte heller omfattas av dokumentationsskyldigheten finns i förarbetena till reglerna om dokumentation i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124 s 151 och 181 – 182). I jämförelse skulle t.ex. rådgivning till anhöriga och likande kunna ges utan utredning och beslut. Även vissa öppna dagverksamheter skulle kunna tänkas ingå i undantaget. Under förutsättning att det inte finns inslag av omvårdnad i verksamheten.

27 Sammanfattande slutsatser
Insatser som kan ges som serviceinsatser: Strukturinriktade och allmänt inriktade insatser som inte är utformade efter enskildas individuella behov och förutsättningar. Vissa rådgivande insatser. Vissa öppna dagverksamheter och liknande där det inte ingår omvårdnad. Insatser som kräver utredning och beslut: Vård, omvårdnad, ekonomisk eller annan hjälp som är anpassade efter enskildas individuella förutsättningar och behov. Avgörande är graden av individuell anpassning eller individuella inslag.

28 ÖNSKAN ATT INSATSERNA SKA VARA LÄTT TILLGÄNGLIGA
Påverkar inte den juridiska skiljelinjen. Jfr 11 kap socialtjänstlagen och SOSFS 2006:5 (2014:5) samt personuppgiftslagen och lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten som anger följande. Personuppgifter får behandlas bara om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgiften inom socialtjänsten ska kunna utföras. Personuppgifter får även behandlas för uppgiftsutlämnande som föreskrivs i lag eller förordning. En registrerad person har däremot inte rätt att motsätta sig sådan behandling av uppgifter som är tillåten enligt denna lag. Anonymiteten eller lättillgängligheten (i betydelsen icke registrering) kan inte garanteras när enskilda ges individuella insatser.

29 FÖRELÄGGANDENA MOT LINKÖPING M.M.
Se föreläggandena i materialet. Vägledning i övrigt, se Socialstyrelsens rekommendationer gällande t.ex. larm samt om förenklad handläggning.

30 BAKGRUNDEN TILL DE ÖKADE KRAVEN
Tidigare rekommendationer från Socialstyrelsen i exempelvis handböcker om handläggning och dokumentation. Erfarenheterna från den nationella tillsynen samt de s.k. vårdskandalerna och iakttagelser om bristande kvalitet. Statliga krav på att garantera värdighet samt likvärdighet i utredning och utförande. Framtagande av bl.a. systematiska utredningsmodeller för socialtjänsten. Utvecklingen går nu från rekommendationer till bindande föreskrifter i syfte att säkerställa god kvalitet och rättssäkerhet. Föreskrifterna grundas bl.a. på vad som sagts i lägesrapporter från Socialstyrelsen 2012 och 2013.

31 SOCIALSTYRELSENS LÄGESRAPPORT 2012
Alldeles för få äldre i särskilt boende får beslut om vilka insatser de ska få inom boendet. Socialstyrelsen kritiserar särskilt handläggningen: Förenklad handläggning och serviceinsatser ifrågasätts öppet och bedöms vara oförenligt med lagstiftningen. Biståndsbeslut om insatser uppfyller inte de krav som gäller på tydlighet. Socialstyrelsen är kritisk till rambeslut och ifrågasätter om de uppfyller kraven på rättsäkerhet. Besluten ska vara så tydliga att utförarna vet vad som är uppdraget och att den enskilde vet vad hon eller han har beviljats (jfr Socialstyrelsens handbok).

32 Socialstyrelsens kritik
”Flera kommuner fattar beslut om bistånd för vissa hemtjänstinsatser efter någon form av förenklad handläggning eller utan att göra någon individuell behovsprövning. Detta gäller framför allt så kallade serviceinsatser och matdistribution men förekommer också i ärenden som rör personlig omvårdnad och trygghetslarm. Utan en individuell behovsprövning kan beslutet i stället utgå från den enskildes ålder och kommunen tillhandahåller då någon form av standardiserad insats. I andra fall utgår beslutet från en överenskommelse mellan den äldre och handläggaren, alternativt en representant för utföraren om vilken hjälp den enskilde personen ska få. Detta sätt att fördela tjänster stämmer inte med socialtjänstlagens bestämmelser om att beslut om bistånd ska fattas efter en individuell behovsprövning.”

33 SOCIALSTYRELSENS KRITIK, FORTSÄTTNING
”Tillsynen visar vidare att många biståndsbeslut om insatser inte uppfyller kraven på tydlighet. De är utformade som rambeslut och anger att den äldre är beviljad hemtjänst ett visst antal timmar under en tidsperiod. Beslutet anger dock inte vilka insatser personen ifråga är beviljad hjälp med, hur omfattande de ska vara eller hur ofta de ska ges. I stället får personalen i hemtjänsten eller det särskilda boendet bedöma och besluta vilken hjälp den äldre kan få, vilket innebär att planeringen av insatser sker utifrån personalens förutsättningar eller verksamhetens bedömningar av vilka insatser som ska ges. Då finns en risk för att det inte är den äldres behov som styr insatserna, utan resurstillgången. Socialstyrelsen är kritisk till rambeslut och ifrågasätter om de uppfyller kraven på rättsäkerhet.”

34 SOCIALSTYRELSENS LÄGESRAPPORT
I lägesrapporten 2013 tas särskilt upp bristande rättssäkerhet genom otillräcklig uppföljning av besluten. Uppskattningar baserat på enkät visar att knappt 35 procent av de äldre med hemtjänst i ordinärt boende hade fått sitt beslut uppföljt under det senaste halvåret. Bland de äldre i särskilt boende var motsvarande andel 13 procent. 12 procent av kommunerna och stadsdelarna i storstäderna gör inte några regelbundna uppföljningar av beslut som rör särskilt boende. I stället hänvisade de till utförarnas uppföljningar av genomförandeplanerna. Flera kommuner följer endast upp beslut på begäran av utförare, anhöriga eller någon annan. Observera att uppföljningen kommer att påverkas markant av SOSFS 2012:12 och införandet av systematiska utredningar med uppföljningsmetodik (ICF, Äldres behov i centrum). Uppföljningen kommer även att påverkas av de nya dokumentationsföreskrifterna.